第一章相关概念的界定与考察
一、公务员伦理建设相关概念
（―）伦理与道德——伦理学中的两生花
由于道德和伦理是伦理学的两个核心范畴，因此要廓清道德、伦理及其相互关系。长期以来，我国学术界和行政实践中对这两个概念要么是在模糊状态下使用，要么是各说各话，而学术中的诸多争论以及公务员伦理道德建设中的诸多问题，在一定意义上也是由于对这两个概念及其相互关系在认识的不足所致。因此，廓清伦理、道德及其相互关系就不仅仅是一种理论上的旨趣，而且对公务员伦理制度建设的实践也有着重要的意义。
伦理和道德有着深刻的联系，但又毫无疑问地存在着性质和特征上的不同。在西方这种不同直到近代才得到明确的说明，或者说对这种不同的说明直到近代才有了实践的意义，是西方近代社会生活的重大变迁賦予了明确界定伦理和道德关系的必要性。而在我国，近代以前，在以儒家为主体的伦理思想及其实践中，从孔子的“礼”与“仁”，孟子的“五伦四德”，到董仲舒及其之后的“三纲五常”，无论如何演变，伦理道德始终一体，并且明确了在伦理和道德之间，伦理优先，道德以伦理为根基的相互关系。1949年以来，这种状况大体上在2000年之前并没有得到改善。长期以来，关于伦理和道德，我国一直沿用了下述定义，即道德是指以善恶为标准，通过社会舆论、内心信念和传统习惯来评价人的行为，调整人与人之间以及个人与社会之间相互关系的行动规范的总和；而伦理则是指一系列指导行为的观念，是从概念角度对道德现象的哲学思考，它不仅包含着对人与人、人与社会和人与自然之间关系处理中的行为规范，而且也深刻地蕴涵着依照一定原则来规范行为的深刻道理。今天，我们己经能够在理论上廓清两者的关系，而在实践中，这两者的关系依然处于混沌之中，伦理的实践在很大程度上仍以道德的名义在践行。
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二、顶层设计一一我国公务员伦理制度建设的方法论
（一）顶层设计概念分析
顶层设计一词发轫于系统工程学。系统工程学是人们以系统的思想与观点，借助现代工程设计的方法，来解决现代社会日益增长的复杂的经济、技术、工业等系统问题的专门知识。对于系统工程进行顶层设计，其目的在于对系统对功能、作用以及运行的可实现性进行定位，这一过程表现为在工程化的初始阶段就对整个工程有整体把握，并具有可操作性，以期将系统所对应的各相关子系统系统工程化，以便在实践的过程中能够按图施工，避免各自为政，实现决策与实施的科学化。
“顶层设计”的提出，一方面是中央对新时期新环境的科学性对回应，另一方面，也体现了对过去国家治理方式对转变。原先探索性的、渐进式的治理方式只有一个空泛的原则，未来要向何处走，各地要如何因地制宜地响应中央号召，没有人给出具体的答案，只能在实贱中不断丰富发展这一原则。而当前，治国理政的指导思想发生了改变，我们对未来的认识，也不仅仅停留在摸石探路的阶段。未来的治理方式，是一种精准的、科学的、明确的、可操作的方式，体现了一种自上而下层层设计的科学化指导理念。
虽然这个从系统工程学引用而来的“顶层设计”一词一跃成为了政治热词，但对于顶层设计是什么，学界依然众说纷纭。本文将在整合学界和社会各界讨论的基础上，就顶层设计的构成要素、内涵与性质进行详细解读。
—谈到顶层设计的目的与目标，许多学者就自然而然地将其与改革相挂钩。认为顶层设计的目的，就是致力于解决改革之困境。这一言论仅仅适用于改革这一单一的领域，并不能抽象出一般意义上顶层设计的目的。顶层设计的一般性意义是站在战略的制高点上，以系统而完整的方法为实践提供行动方式与路线图。就系统而言，顶层设计想要达到这样一种预期，即发挥整体的效用，以统筹的方式实现整体的效用大于子系统局部的效用之和。那么，顶层设计的目的就是为这种愿景提供实现路径。顶层设计是指向效用的，它的目的是在全局战略的角度，统筹各方，为行动提供具体的方法、原则与步骤，以期实现整体的组织目标。
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第二章我国公务员伦理制度建设的实践状况及其评述
一、改革开放以来我国公务员伦理制度建设的历史演进
我国公务员伦理制度的建设发轫于《国家公务员暂行条例》（1993年，以下简称《条例》）的出台。在此之前，党和国家主要针对干部队伍的思想道德建设颁布了一系列文件，但是这些文件之间连续性不强，也缺乏系统性，不具备顶层设计的思路。1993年以来，有关公务员伦理制度的建设从制度建设和实践推进两条线铺展开来，形成了一套法律政策文本，也形成了一系列实践规范。
（一）我国公务员伦理制度的制度建设历程
1993年，以《国家公务员暂行条例》的颁布和施行为标志的公务员制度的建立，开启了我国公务员伦理制度化建设的进程。党和国家通过颁布制度性和政策性文件，对我国公务员伦理建设进行顶层设计。我们通过对党和国家机关的官方网站以及网络检索，搜集了15份中央层面的相关制度和政策文本。由于在各级国家机关中，公务员群体与党员群体存在着大量的交叉，并且中国共产党作为我国的执政党，其颁布的制度性和政策性文本对党员干部和公务员同样具有约束作用，故本文同时也考察了党的相关政策文件和制度规定。
1993年，国务院常务会议通过《国家公务员暂行条例》（以下简称《条例》），《条例》的颁布和施行标志着公务员制度在我国的建立。《条例》作为国家公务员制度的总章程，除了对公务员的权利义务、职位划分、录用考核等方面作出了具体规定外，也首次对公务员提出了一系列道德与伦理要求。《条例》首次对国家公务员提出了“德、能、勤、绩”四个方面的考核维度，规定了国家公务员必须严格遵守的十四项纪律以及违反这些纪律的后果和惩戒措施，提出了公务员职后管理的要求。上述规定是我国公务员伦理建设的滥觞。《条例》设计了我国公务员伦理制度的大致框架，此后文件陆续颁布，对这一框架进行了不同层面的修订与补充。1994年和1995年，原人事部分别出台了《国家公务员考核暂行规定》和《国家公务员奖励暂行规定》，为公务员的奖惩与考核供了更为具体的依据。
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二、我国公务员伦理制度建的评述与诊断——顶层设计的视角
（―）我国公务员伦理制度建设的评述
我国公务员伦理制度建设的发展历史是很短的，长期以来，对于干部管理，我国形成了思想政治教育的传统，也习惯于通过政策来适时地加强对干部和公务员行为的引导和管控，在改革开放前，对干部队伍管理的制度化进程基本上是停滞的。1993年国务院出台了我国第一个关于公务员管理的行政法规——《国家公务员暂行条例》，经过三年多的时间，我国传统的干部人事制度转型为公务员制度，由此，也开启了我国公务员管理的制度化进程。而2005年，《公务员法》的通过，更是将这种制度化进程提升到了国家意志的层面。从前文的分析可知，党和国家先后颁布了15份制度文本，对完善公务员伦理制度建设的规范性起到了重要的作用，公务员队伍的伦理要求变得“有法可依”。
自2002年《国家公务员行为规范》发行以来，中央持续出台有关公务员伦理道德规范文件，指导着公务员伦理制度建设的常态化。各项政策文件也有着相应的背景，根据时代与环境的变化，对公务员伦理制度建设不断提出新要求。结合中央有关文件，结合各地自身情况，各地方也制定了各自的制度文本。从中央到地方，公务员伦理道德政文件逐步出台，在忠于国家、服务人民、恪尽职守、公平公正、遵纪守法、廉洁自律、求真务实等方面对公务员提出了具体要求。体现了各级政府对公务员伦理道德建设的高度重视。
由前文的论述可知，一个完整的顶层设计必须满足以下几个条件：首先，有明确的指导原则，明确的设计主体和明确的操作步骤，其次，有科学而缜密的自上而下的层层设计，再次，有对应实践的全面精准的指导与规范能力。表3以第一个维度，对中央层面颁发的制度文本进行了考察，并没有一件文本能够完全符合三项考察标准，可见，公务员伦理建设的顶层设计与设计初衷之间存在偏差。公务员伦理建设的顶层设计在以下几个层次上，存在较大的问题。
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第三章我国公务员伦理道德制度建设的愿景与实现路径...........31
―、公务员伦理道德制度顶层设计的愿景...........31
（一）确立标杆，催放德性之花............31
（二）澄清价值，构筑伦理根基..............31
第四章公务员伦理制度规范文本的设计..............36
―、顶层设计的结果——一个优秀公务员伦理制度文本的意义..............36
二、公务员伦理制度规范文本的案例分析.................36
第四章公务员伦理制度规范文本的设计
一、顶层设计的结果——一个优秀公务员伦理制度文本的意义
一个优秀的伦理规范文本是公务员伦理道德顶层设计的结果，体现了顶层设计的目标和最终价值。凝聚了设计智慧的制度文本是具体而明确的，是科学而缜密的，在规范公务员具体行为与推动制度建设科学化方面有着重要意义。
首先，一个优秀的公务员伦理制度文本所确立的行为原则和标准，对于公务员来说，可以充当一个“界碑”——一个用于判定自己的行为是否越界的“界碑”，
