《公务员回避制度的内容、实施障碍及对策分析》-公务员论文资料库
摘 要:关于《公务员回避制度的内容、实施障碍及对策分析》的公务员论文资料库：公务员回避制度是国家公务员制度的重要组成部分,但由于我国特殊的国情、制度本身的不尽完备、实际操作中的一些缺憾、相关配套措施的不完善等原因,在我国目前实施国家公务员回避制度还存在着许多制约因素,应通过逐步解决原有的问题,对新进人员严格把关;将公务员回避制度与行政监察制度有机结合;实行自我约束和依法回避相结合;从严把握与灵活操作相结合;统筹兼顾、整体配套等举措、落实公务员制度。
关键词:国家公务员;回避制度实施;制约因素;对策
作为国家公务员制度重要组成部分的公务员回避制度的建立,是对我国原有干部人事制度的一项重大改革,对保持国家公务员队伍的公正廉洁,有重要意义。1993年8月国务院颁发的《国家公务员暂行条例》,对公务员回避制度作了原则性规定。1996年5月国家人事部又颁发了《国家公务员任职回避和公务回避暂行办法》,从制度上进一步规范了国家公务员的任职回避及公务回避,标志着我国公务员回避制度的实施开始走向规范化和制度化。然而,由于种种原因,公务员回避制度实施以来遇到了重重阻力和干扰,存在着相当多的制约因素,影响了公务员回避制度应有功能的发挥。本文拟简要考察公务员回避制度的主要内容,着重结合我国的具体国情和实际操作情况深入探讨研究公务员回避制度实施的制约因素及相应对策。
一、公务员回避制度的基本内容
我国公务员回避制度中对公务员的回避要求主要是针对有某种亲属关系的公务员而言。除了任职回避、公务回避直接因亲属关系引起外,地区回避实质上也是主要回避本地区的亲属宗法关系。亲属关系是一种社会关系,也是一种自然关系,有亲疏远近之分。如果在公务员的任职、执行公务等方面针对公务员的所有亲属关系作出限制规定,一是做不到,二是没有必要。http://www.51lunwen.org/gwy/所以,回避制度只是针对公务员比较密切的亲属关系作出的限制规定。按照我国“苏丹式”的亲属划分传统,所谓比较密切的亲属关系主要包括以下四种情况:(1)夫妻关系;(2)直系血亲关系;(3)三代以内旁系血亲;(4)近姻亲关系。凡是具有上述关系的,必须按规定进行回避。我国公务员回避制度的种类包括职务回避、公务回避和地区回避三种,它们均以亲属回避为中心。(1)职务回避。是指对具有上述某种亲属关系的公务员在一定的职务范围内任职,要实行任职回避。所谓一定职务主要是指下述三种情况:一是不得在同一单位担任双方直接隶属于同一行政首长的职务。二是不得在同一单位担任双方有直接上下级领导关系的职务:三是不得在其中一方担任领导职务的机关从事监察、审计、人事、财务工作。(2)公务回避。是指公务员在接受某一项公务或执行某项公务的过程中,涉及本人或与本人有上述亲属的利益问题时,本人应提出回避,并不得以任何方式对公务的处理施加影响。公务回避的情况主要有二种:公务员本人或本人的上述亲属是某项要处理事件的当事人;公务员本人或本人的上述亲属和该项事务有某种利害关系;公务员本人与该项事件的当事人有其他关系,可能影响公正处理。(3)地区回避,也叫籍贯回避。是指县级以下政府机关中担任领导职务的公务员不得在自己的本籍或原籍任职。需要实行地区回避的只是担任县、乡人民政府的领导人员,中央、省、市级政府领导无需回避。民族区域自治地方人民政府的国家公务员不适用于地区回避制度。我国是一个多民族的国家,为了加强民族团结,充分尊重和保证各少数民族的权益,我国宪法规定了在少数民族聚集地区实行民族区域自治。按照这一规定,自治区主席、自治州州长、自治县县长应该由本地区少数民族的同志来担任,其他部门的主要领导人也一般应由本地区少数民族的同志来担任。实行职务回避可以通过限制互为亲属关系的人员在一个部门或单位任职,防止和克服亲属聚集,以利于部门或单位内部科学、严格的管理,为国家公务员依法秉公办事、保证工作的正常开展创造条件。实行公务回避则有利于使公务活动得以依法公正地执行,减少人为因素的干扰,通过限制与某一公务有各种利害关系的人,直接或间接地参与或影响该公务的执行,为公务的执行创造一个良好的主客观条件。而实行地区回避,不仅可以使公务员摆脱一批亲属关系,减少实行职务回避和公务回避的困难,更重要的是使公务员本人摆脱家乡各种复杂的关系对其工作的干扰,减少他们利用职权直接为自己家乡的各种亲属谋取私利的可能。客观上为公务员提供了一个较好的工作环境。职务回避、公务回避、地区回避有机结合便可构成一个完备的回避制度,可以比较全面地防止各种关系的不利影响。
二、实施公务员回避制度的制约因素
1•传统亲缘观念和习惯势力的长期影响使得实施公务员回避制度缺乏民众心理基础。我国是一个相当重视亲属关系的社会,宗族、亲缘观念根深蒂固,对人们的日常生活乃至政治活动影响极大。春秋之前,领地和爵位世袭,官职也在某种程度上父子相继,这种世卿世禄制度下,血缘宗亲不但无须回避,而且是赐爵授官的主要依据。春秋战国时代,古封建制度崩溃,周代以领地分封和宗法制为基础的世卿世官制也逐渐为以功绩才能授官、具有雇佣关系和臣仆性质的官僚制所取代。古封建制虽然消亡,但宗法制度并未就此被彻底破坏,仍被历代王朝加以利用作为维持其专制统治的主要支柱之一。不仅依旧沿袭嫡长子继位、诸子分封制度,而且大肆利用儒家学说宣传“子对父孝”、“臣对君忠”,“君君、臣臣、父父、子子”,“修身、齐家、治国、平天下”等宗法思想和制度,形成了强大而稳定的宗法的家庭和家族。君主对臣下“所爱光五宗,所怨灭三族”,就使宗族之间不仅可以分享荣耀、权力和经济利益,也被迫共同承担祸患。不论他们愿意不愿意,宗族往往均是休戚与共、俱荣俱损的利益集团。而封建官场上的倾轧排陷异常激烈,势强者存,力弱者灭,以婚姻结为政治同盟,扩张势力则成为上至国君下至郡县豪强的惯用手法,各级官吏间的联姻极为普遍。凡姻亲之间在官场上往往相互援引,相互包庇,当一方获罪,另一方也常常被牵连下狱、处死,甚至灭族。因此,姻亲也成为祸福与共的利益集团。官场上布满了这类由宗亲姻亲及其他故旧关系形成的利益集团,形形色色的关系网相互交织,其影响极为恶劣。虽然历代封建王朝为治理官场上的腐败,也不同程度地采取了一些有针对性的回避措施,但在封建制度下这些仅仅是治标不治本,防止结党营私的效果并不理想,官场上的攀附无孔不入,宗族嫡亲之外,举凡同窗同年,僚属子弟,乃至县、郡、州、省同乡,只要有一线牵连,皆可结交成党,关系网可谓笼罩一切。而且由于这种现象几千年来的长期存在,这种不正常的现象反而从某种意义上被人们认为是想当然的,成为人们包括普通人追逐期望的目标。也就是说,这种利用姻亲、同乡、同窗等关系结党营私的思想观念已经深入中国人的内心思想深处,利用自己的职权适当“照顾”自己的亲属、朋友在很多人看来是天经地义的事。因而,拉关系、走后门也就成为人们见怪不怪的事了。建国后,虽然我们大力弘扬社会主义精神文明,对传统文化采取了批判继承的态度,但几千年来长期存在的封建的文化糟粕对人们的影响根深蒂固,不可能短期内得到根除。在我们这样一个重亲缘、重关系的社会,实施公务员回避制度的民众心理基础可谓十分脆弱,其阻力之大可想而知。
2•商品经济发展水平的长期落后也是实施回避制度的重要制约因素。从西方尤其是历史悠久的欧洲国家的政治实践来看,由于现代西方政治行政制度是在商品经济高度发展的基础上建立起来的,发达的商品经济对宗法制度给予了较彻底的破坏,宗族一般已不能成为政治经济的利益集团,宗族观念亦相应淡薄。由于经济发达,许多人为寻求满意的职业而在全国迁徙不定,或漂洋过海,到异域他乡,多凭个人奋斗,绝少依靠亲故提携,也无从依靠。因此西方人常以政见利益结成团体,如政党、工会及各种协会,维护其权益,而不重视宗族、姻亲、同乡之间的关系。所以在西方国家的政治行政制度中,公务员的回避问题就很容易解决。故而可以设想,在中国,如果商品经济也能够得到高度发展,那么将会从根本上削弱亲缘关系对政治的影响。但在中国长达2000多年的封建社会中,商品经济受各种因素的制约,发展十分缓慢。建国后,在长期的计划经济体制下,发展商品经济的任务也被人为地忽视甚至排斥,致使我国的商品经济发展水平至今依然十分落后。商品经济的落后使我国目前实施的公务员回避制度缺乏坚实的经济基础,实施起来也必然会遇到难以克服的困难,而且往往是治标不治本,不能从根本上解决问题。
3•对公务员回避制度的功能未能准确定位和灵活应用。实行公务员回避制度对保持公务员的公正廉洁,促进政府机关的廉政建设无疑具有重要的作用,但如果把回避制度当做包治行政机关管理百病的灵药,那也是不恰当的。就回避制度解决不正之风的作用来说,它虽然具有很积极的作用,但不能彻底解决一切不正之风,还必须从加强民主监督入手,建立健全监督制衡机制等。而且目前我们实施的各项制度中还存在诸如户籍制度等与回避制度有一定程度冲突的地方,从而制约着回避制度发挥应有的功效,这就要求我们在实践中必须根据各地的具体情况灵活地加以应用,而如何灵活应用并非容易之事。在任职回避中,首先回避范围的确定必须灵活把握,因为这一范围的确定直接关系到任职回避的实施及其作用的发挥,如果定得过宽、过严,会使这一制度脱离实际与其他相关制度矛盾过大,而无法实施;如果定得过窄、过松,可能会使这一制度无法较全面地限制亲属关系,消除其所带来的消极影响,使任职回避的作用大打折扣,失去其实行的意义。其次在回避的要求和标准上,也要区别对待,因
