第 1 章 绪论
1.1 研究背景和研究意义
1.1.1 研究背景
从 20 世纪 70 年代末开始，面对日益复杂多变的政治和经济环境，僵化的、等级森严的传统官僚制越来越不适应社会的发展与需求，产生了一系列问题。面对困境，西方发达资本主义国家开始进行改革，赋予行政管理更多的弹性和市场色彩，并取得了良好的效果。随着加入改革队伍的国家不断增加，一股席卷全球的新公共管理运动浪潮形成并对我国也产生了影响。与此同时，随着我国社会主义市场经济体制的确立与日渐完善，建立与社会主义市场经济相适应的政治体制被提上日程。而那些曾经困扰西方发达国家的政府部门机构繁多、人员臃肿、效率低下等问题也开始出现在我国。“门难进、脸难看、话难说、事难办”甚至“不作为、懒作为、乱作为”成为政府机关留给一些人的“深刻”印象。这些问题不仅严重毁坏政府社会形象，也增加了社会的运行成本。
为了适应经济社会的快速发展，实现政府管理的科学化、规范化，我国确立了国家公务员制度，并引入公务员聘任制作为公务员制度的补充，希望藉此增强公务员的危机感、责任感，以加强对公务员队伍的管理，提升政府的形象。2006 年颁布的《公务员法》中，首次对公务员聘任制做出明确规定，从而在法律上为实施公务员聘任制扫清了障碍。而在此之前，部分地方已在小范围内尝试实施公务员聘任制，随着《公务员法》的施行，公务员聘任制的试点范围开始扩大，不仅在地域上而且在职位上也都有所突破，成为我国政府行政管理的一种有益探索。2013 年 11 月 12 日中国共产党第十八届中央委员会第三次全体会议通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确提出：“深化公务员分类改革，加快建立专业技术类、行政执法类公务员和聘任人员管理制度，”又将这一问题着重展现了出来。
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1.2 研究内容和研究方法
1.2.1 研究内容
第一部分为绪论，叙述了本文的研究背景和意义、研究内容和方法以及国内外关于公务员聘任制的研究现状。第二部分为公务员聘任制概述，对公务员聘任制的相关概念和理论进行了阐述，同时，也对公务员聘任制在国外的源起背景进行了介绍。第三部分对我国实施公务员聘任制的原因、意义以及吉林省和深圳市等地方公务员聘任制的实施情况进行了分析，指出了目前公务员聘任制实施过程中存在的问题及原因。第四部分是对美国、澳大利亚等发达国家公务员聘任制实施情况和可资我国借鉴经验的介绍。第五部分结合国外的相关经验，提出了完善我国公务员聘任制的对策。第六部分为结语，对全文内容进行了简要的总结。
希望本文的分析能为我国公务员聘任制突破目前的困境提供帮助。
1.2.2 研究方法
(1) 文献研究法
笔者通过参阅吉林省图书馆、吉林大学图书馆、东北师范大学图书馆、长春工业大学图书馆等的藏书、报刊杂志并在中国知网等数据库下载资料获得了国内外大量关于公务员聘任制、政府雇员制、公务员制度改革的文献资料，通过对文献资料的整理分析，梳理了国内外公务员聘任制的发展脉络，了解了相关理论和最新研究进展，为本论文研究积累了丰富的初始材料。
（2）比较分析法
由于公务员聘任制起源于西方，与我国相比产生时间较早且发展历程长，相关方面的改革也更完善。相应地，国外对公务员聘任制不论是理论研究还是在实践探索上均更加深入和成熟。因此，在本文的写作过程中，笔者对美国、英国和澳大利亚等国家公务员聘任制的相关改革进行了分析，将其与我国的情况进行对比研究，以尽可能使国外优秀经验能与我国现实国情进行恰当的结合，并提出完善我国公务员聘任制度的更优对策。
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第 2 章 公务员聘任制概述
2.1 相关概念辨识
2.1.1 公务员雇员制
公务员雇员制亦称为政府雇员制，一般是指政府通过合同的形式雇用、管理某些专业技术人才及承担部分临时性、勤务性工作人员的一种人事管理制度。
一般来说，政府雇员是指政府机关从社会上直接雇用的掌握专门技术的人才，他们擅长计算机、法律等工作内容，另外还包括一些从事普通技术诸如维修、驾驶、工勤等的工作人员。吉林省是我国率先开展政府雇员制度试点的省份，依据《吉林省人民政府雇员管理试行办法》，政府雇员是政府“根据全局性工作的特殊需要，从社会上雇佣的为政府工作的法律、金融、高新技术等方面的专门人才，他们服务于政府某项工作或某一工作部门，不占用行政编制，也不具有行政职务和行政权力。”由此可见，我国的政府雇员有以下几个特点：一是任期有限。政府雇员实行合同管理，有聘任时间限制。如吉林省规定，“雇佣合同期限一般为 1—3 年，有些临时性工作，也可以按照课题或者项目，签订 1 年以下的雇用合同。”二是无行政权力和行政职务。政府雇员从事的主要是专业技术类工作或勤务工作，这一点也是其与常任制公务员的一个重要区别。三是不占用政府编制。一般来说，公务员实行严格的编制管理，一个编制对应一个岗位和一位公务员。不占用编制使得政府在使用人员的时候更加灵活、简便。四是政府雇员具备专门技能。政府雇员聘用的岗位多为专业技术岗位，需要较强的专业技能，而当前常任制公务员大多为“通才”型，难以适应这些岗位的需求。
2.1.2 公务员聘任制
公务员聘任制是指国家机关根据工作需要，经省级以上公务员主管部门批准，对不涉及国家秘密、专业性较强的职位和辅助性职位，按照平等自愿、协商一致原则以合同方式聘用公职人员的人事制度。
聘任制公务员与常任制公务员相比，既有相同之处又有不同之处。相同之处在于：一是都占用人员编制。二是工资和福利均由国家负担。三是都依法行使国家权力并履行相应的行政职能。不同之处在于：一是管理方式不同。聘任制公务员实行合同管理。而常任制公务员则不需要聘任合同。二是任期有限。常任制公务员遵循“无过错不解聘”原则，而聘任制公务员的任期则以聘任合同为据。如《公务员法》规定：“聘任合同应当具备合同期限，聘任合同期限为一至五年”。三是不能进行身份转换。聘任制公务员能否转为常任制公务是人们关注的焦点，按照相关法律的规定，公务员是“逢进必考”，因此聘任制公务员转为常任制公务员并无相关法律规定，反而是《深圳市聘任制公务员聘任合同管理办法（试行）》却规定，常任制公务员可以按规定转为聘任制公务员，也就是说，只能单向转换而无法实现双向转换。四是工资协议确定。常任制公务员的工资、福利、保险与其职务、职级挂钩，列入财政预算，而聘任制公务员实行工资协议制。中组部、人社部《聘任制公务员管理试点办法》规定，“聘任制公务员的工资发放实行的是协议工资制，按月领取工资。
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2.2 相关理论基础
2.2.1 新公共管理理论
20 世纪 70 年代末以来，一种有别于传统公共行政的新的公共行政理论思潮——“新公共管理”开始在西方一些国家流行开来，由此带来了一股席卷全球的政府改革浪潮，无论是对各国的政府管理，还是对公共服务，都产生了极为深远的影响，时至今日这种影响依然存在。可以说，新公共管理是与传统公共行政典范有根本区别的一种行政理论，它对传统公共行政伍德罗·威尔逊、古德诺的“政治行政二分法”和韦伯的科层制进行了猛烈的抨击，是各国政府在经济社会环境急剧变化情况下的一种自我调适，一定程度上代表了当代西方公共行政发展的大趋势。
新公共管理并无统一、规范的理论体系，对于该理论的基本内容，学术界仁者见仁智者见智，并发展出不同方向的新公共管理理论。一般认为，英国著名行政学者克里斯托夫·胡德是“新公共管理”概念的首倡者，他在 1991 年发表于《公共行政评论》上的一篇文章中最早提出了这一说法。他还归纳了“新公共管理”的七个要点①，包括即时的专业管理，标准明确和绩效衡量，强调产出控制，转向部门分权，运用私营部门的管理方法和实践，有效利用资源。弗里德曼与哈耶克的“小政府理论”认为，面对“政府失灵”，政府应当将活动内容只限于提供具有非排他性的公共产品与服务，只负责做市场做不了、做不好的事情。奥斯本和盖布勒在《改革政府：企业精神如何改革着公营部门》一书中，阐述了“‘企业型政府’的十项原则②，起催化作用的政府：掌舵而不是划桨；竞争性政府：把竞争机制注入到提供服务中去；市场导向的政府：通过市场的杠杆作用来调控变化等。”这十项原则是美国各级政府改革实践的总结也是新型治道的范式。此外，哈伯德将新公共管理内容归纳为十大趋势等等。尽管说学者们对新公共管理的认识不尽相同，但他们普遍认同的是，新公共管理强调在政府改革和公共产品与服务的供给中，应当借鉴在企业管理中被证明了的一些科学管理方法与成熟的管理经验，以服务公众为导向并引入竞争机制。
新公共管理理论对公务员制度的改革也产生了很大影响，一些国家在公共部门人力资源管理上，以短期合同制取代常任制，变公务员“终身雇佣制”为“灵活雇佣制”，实行以工作实绩而不是以固定职位为依据的绩效工资制度等。
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第 3 章 我国公务员聘任制相关分析...........................10
3.1 我国实行公务员聘任制的原因.............................10
3.1.1 西方公务员制度改革的影响..................10
3.1.2 公务员制度发展的现实需求.......................10
第 4 章 国外公务员聘任制的分析借鉴......................
