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《简述法官与检察官为何不能归纳为国家公务员》-公务员论文免费资料库

日期:2018年01月15日 编辑: 作者:无忧论文网 点击次数:2178
论文价格:免费 论文编号:lw201108191605407597 论文字数:7474 所属栏目:公务员论文
论文地区:中国 论文语种:中文 论文用途:职称论文 Thesis for Title

《简述法官与检察官为何不能归纳为国家公务员》-公务员论文免费资料库

【摘要】关于《简述法官与检察官为何不能归纳为国家公务员》的公务员论文免费资料库:《公务员法》讨论稿将法官、检察官纳入“公务员”系列管理,这将导致《公务员法》与《法官法》、《检察官法》以及公务员考试与国家统一司法考试的冲突,最终还将影响中国的法律职业化发展和司法改革目标的实现。法官、检察官的职业特性决定其有别于国家公务员,建立适应司法独立和司法公正的要求、符合法律职业特征的法官、检察官特殊管理机制是国家法治化的必然要求。如果21世纪制定的《公务员法》还不能建立在干部分类管理的基础上,还不能打破计划经济时代建立的人事行政机关的高度垄断权,那么,就意味着《公务员法》的制定条件是不成熟的。

 

【关键词】公务员;法官;检察官;管理;考核

 

  
近来,《公务员法》讨论稿中的一些问题在我国法学界与法律界引起了争议,讨论稿拟将法官、检察官都纳入国家公务员系列进行统一管理和考核,对此,人们看法不一:法学界人士多持反对意见,法律界则表现得比较谨慎,似乎不愿意过多批评。①由于有关部门没有向社会征集对该法起草工作的意见,不仅社会公众,而且我们周围专门从事行政法研究的专家,都没有办法直接参与草案的讨论,所以,我们自然也就无法确证如此令人惊讶的制度设计背后的真实意图。虽然缺乏“理想说话情景”(ideal speech situation),但我们还是凭借一个学者的信念主张公共讨论的权利,以引起公众和全社会对这个意图的关注与警惕。我们认为,《公务员法》如果将法官、检察官纳入国家公务员系列进行统一管理和考核,必将造成其与现行有效的《法官法》、《检察官法》之间的冲突和矛盾;造成国家公务员录用考试与刚刚实行的、受到广泛欢迎的国家统一司法考试的冲突和矛盾;这不仅是对追求法治国家与宪政制度赖以为基石的司法独立的努力的一次挑战,而且是对国家建立公务员制度初衷的背离。

 

一、《公务员法》应该与已经生效的法律协调一致,从根本上看更须符合人事制度改革的基本精神

 

首先,立法工作必须合法进行,包括符合程序法与实体法,这是立法工作必须遵循的一个基本原则,无论哪个国家机关负责法律起草工作,都必须舍弃部门利益,本着全局观点,维护国家的法制统一。而拟议中的《公务员法》一旦以目前立意被立法机关通过,其势必与现行有效的《法官法》、《检察官法》之间产生事实上的矛盾和冲突,进而将会损害法制的统一和法律的权威。《法官法》、《检察官法》关于“法官”与“检察官”的称谓表明:从事审判、检察工作的人员与国家公务员是不同的,而这有利于形成一个能够与“依法独立行使职权”的要求相一致的司法队伍。①将法官、检察官纳入《公务员法》调整,使之与公务员同一,或者说用“公务员”的称谓统率一切国家机关公职人员,从法律角度看,是不符合我国现行有效的《法官法》、《检察官法》中对法官、检察官单列的规定的。而且,《法官法》与《检察官法》中关于初任法官、检察官的考核和管理也有自己独立的标准和方法,即应从通过国家统一司法考试,并具备相应条件的人员中选任,由司法系统进行管理。这个规定在公务员考试和公务员管理体制的冲击下很可能形同虚设,有关法律的严肃性和权威性将被严重削弱。当然,这并不是说法律一经制定就不能修改,如果《法官法》、《检察官法》的规定是不恰当的,完全可以修改,而且必须修改。但是,这种修改应该建立在对已经实施的法律的认真、广泛地总结和分析的基础上,建立在法治建设需要的基础上。而《公务员法》的这种规定,恰好否定掉了《法官法》、《检察官法》最有价值的立法精髓。例如从可能产生的后果和社会影响看,是与人民群众对司法机关作为中立的裁判机关的期待以及国际上通行的做法格格不入的;司法公正所需要的司法官独立,会因人事行政部门对司法官生计与前途命运的扼喉之势而进一步弱化;从制度构建上来看,将法官、检察官纳入公务员系列,则可能混淆司法机关与行政机关、司法人员与行政人员之间的区别,使历经艰辛取得的司法改革成果大打折扣。其次,公务员法所必然涉及的公务员考试与国家司法考试同属国家公职人员的考试与选拔方式,将法官、检察官纳入公务员法的调整范围,必然会造成考试重叠和录用冲突。两种考试制度并存,等于为有志于从事法官、检察官工作的人员设置了双重准入限制,不仅给应考人员带来沉重的负担,增加了考试成本,使本已相当微妙的法官、检察官录用工作进一步复杂化,不利于将优秀人才吸引到国家司法机关工作;而且,由于人事部门拥有的广泛的人事管理权力,双重考试的结果必然造成公务员考试才是真正决定一个人能否进入法院和检察院并任法官、检察官的关键。另外,目前司法考试实行的是全国统一考试,除少数边远省区有适当照顾外,也采用的是全国统一划线、统一录取的办法;而公务员考试目前通行的做法是各级各地人事部门自主组织,自主录用,地方化特色非常明显。大公务员概念一旦通过立法方式被予以确认,也就意味着人事部门在强化和扩大公务员考试的同时势必会弱化国家司法考试的地位和权威,从小处说,是一种社会资源的浪费,引起新一轮改革中经常出现的部门利益争夺。从大处看,该种制度设计是对刚刚启动并正向纵深发展的法律职业化的反动,会影响法律职业化的发展和司法官的独立地位,最终会影响人民群众对法治建设的信心。最后,《法官法》、《检察官法》和即将颁行的《公务员法》同属干部分类管理的人事制度改革的组成部分,《公务员法》的制定应该推动这一改革进程,而不是倒退。将法官、检察官纳入《公务员法》调整,实际上严重违反了干部分类管理的改革原则,在一定意义上是用大公务员概念取代了原来笼统的“干部”称谓,不符合干部分类管理的原则。干部分类管理是我国干部人事制度改革的基本方向,它要求根据国家机构所承担任务的不同,对其工作人员进行分类管理,法官制度、检察官制度以及国家公务员制度的建立都应当是这一改革的组成部分和重要内容。在国际上,公务员通常是指国家行政机关即政府部门的工作人员,一般不包括法官、检察官。①因为,作为争议裁判机构的司法机关,特别是法院,在裁判中必须保持中立,而法院中立的前提是法官独立,如果法官的录用、任免、奖惩完全听任于人事部门,法官的独立就无从谈起。就我国的实际情况而言,公务员的概念可以适当地扩大,但是也不宜将法官、检察官纳入到公务员的管理体制中,否则,会造成法官、检察官与公务员选拔和录用上的混乱,②同时影响司法机关在人民群众心目中的中立性地位,导致人民对司法机关能否在公民与政府的关系中真正做到依法办事产生疑问。

 

二、法官、检察官是特殊的职业,《公务员法》的制定应该推进官员职业化,包括法律职业化的发展进程,而不是相反。

 

从中国共产党第十三届全国代表大会提出建立公务员制度起,经过广泛地宣传,人民群众和社会各界,包括干部队伍,对公务员制度寄予了深深的期待,期待能够通过法律手段,建立一个高效、廉洁、专业的中国式的文官制度,甚至期待能够将政务类官员与业务类官员加以区别,从而保障公务员队伍的稳定和政府决策的连续性。千呼万唤快出来的《公务员法》即使不能完全做到一步到位,也至少应该为推动这种职业化的发展稍稍做点贡献。但是,拟议中的《公务员法》,在对待法官与检察官的问题上,似乎采取了一个相反的立场,即对已经走在干部制度改革前列的法官、检察官的职业化改革采取了一个“收”的政策和原则! (?)法官、检察官是一种特殊的职业。司法官、特别是法官作为国家公权力的行使者,代表国家依法承担着“定纷止争”,实现社会正义、维护社会秩序的重要职责。社会对法官的职业操守、专业能力等都寄予了很高的期望,一直把法官当做正义的象征、公平的化身和良知的守护神。因此,司法官需要具备其他一些其他官员所不必须具备的特殊的职业要求,譬如专业的法律知识、独特的法律思维方式和从业技能、良好的法律职业道德等等。这既是历史发展带来的社会分工日益精细化、专业化和复杂化的必然结果,也是司法的本质要求。统一选拔法官、检察官、律师是法治国家通行的做法,在德国,司法考试针对所有的司法工作者,凡欲从事法官、检察官、律师、公证员等法律工作的人员,均得参加司法考试且取得合格成绩,另外还得接受为期2至3年的职前训练,才能有机会被任命为法官、检察官。日本的司法考试主要针对“法曹三者”(法官、检察官、律师),考试由法务省下设的“司法考试管理委员会”统一组织和管理;职前训练的组织及管理则由最高裁决所下设的“司法研修所”主持。①英美法国家一般从律师中选任法官。也即各国要么采用统一考试的方式,要么采用从律师中选拔法官的方式,统一法律职业从业者的准入标准。我国的司法考试制度改变了原来法官、检察官的遴选办法,将法官、检察官与律师纳入同一考试之中,统一考试和录用,突出了其职业特性,改变了长期以来对司法官选任几乎无任何诸如教育背景、专业知识、从业技能和道德要求的落后现状,从制度上摒弃了司法官职业大众化的现象,符合依法治国和国家法治化的需要,也符合国家司法审判和检察同司法行政事务逐步相分离的改革目标。拟议中的《公务员法》将法官、检察官纳入公务员系列管理,将会使国家统一司法考试因公务员考试事实上的终决性而影响专门法律人才选拨制度的权威。我国公务员制度虽然自确立之日起,就使用的是大公务员的概念,它包括了各级国家行政机关中除工勤人员以外的工作人员和其它行使国家行政职能,从事行政管理活动的单位中除工勤人员以外的工作人员。另外,党的机关的工作人员,全国及县以上人大、政协机关、妇联、共青团、侨联、各民主党派中央工作机关等相关工作人员,亦参照国家公务员进行管理。但是,作为现行有效的公务员管理的唯一、也是最高位阶的法规,国务院于1993年颁布实施的《公