本文是一篇公共行政管理论文，本文提出在政策执行中对其的约束机制要基于地区的共性，尽量缩减政策执行主体的自主性空间，建立起“原则性要求一强制性规定一禁止性规定”三位一体的约束机制，注重财政控制与事务执行质量考核并重思想。在激励机制上关注建立专业人才的层级流动机制，提倡专业人才的培养，鼓励引入企业激励手段，给予一定的物质激励。
第一章绪论
第一节问题的提出
改革开放以来，为促进地方经济的发展，激发地方市场活力，简政放权被提上议程。然而，随着行政分权体制改革的发展，地方政府自主性不断扩大，一方面，地方政府自主性的日益扩大有助于刺激地方政府积极性和能动性，促使地方政府充分利用自己手中的权力，按照地区实际情况因地制宜地创造性地提供公共服务，维持社会市场秩序，有利于促进地方经济发展。另一方面，地方政府自主性的日益扩大致使地方政府逐渐发展成为一个兼具自身利益和公共利益的共同体，基于地方政府自身利益，运用自身的优势与上级政府展开博弈，甚至基于地方政府内部行政长官的个人利益以及官僚群体的利益，地方政府经常性的做出与公共利益相违背的行为，甚至做出违法行为。不得不说，地方政府自主性具有两面性，既具有“善”的一面，也具有“恶”的一面。在现实中，不管是上级政府还是社会力量、普通民众，对地方政府的违法擅权、违背公共利益的行为都深恶痛绝，几乎都倾向于主张对地方政府自主性的限制，把权力处于阳光之下，把权力约束在牢笼之中。
然而，我们知道政策执行过程充满了复杂性，这一点毋庸置疑的。不管是从政策制定者对政策问题的认识、政策目标的确定、政策工具的选择以及政策执行的监控来看，还是政策执行者在执行过程中所面临的自身资源、目标群体以及执行环境来看，公共政策在执行过程中往往都面临着诸多不确定性而展现出政策执行的复杂性。政策决策者想要通过制定全面而系统、囊括所有不确定性的政策具体实施计划来保证政策实施的有效性，几乎是一件不可能的事情，这就需要借助于基层政策执行者的专业知识和实践经验。而地方政府自主性的扩大恰好为政策执行提供了契机，地方政府自主性的扩大，能够因地制宜地根据实际情况对政策执行环境做出回应。相较于传统的集权模式，即充分利用上下级的等级从属关系要求下级政府“令行禁止”，不偏不倚地执行上级政府政策，地方自主性扩大带来的政策执行具有回应性强、及时处理等优势。因此，地方政府自主性的扩大有利也有弊。
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第二节文献综述
一、关于政策执行的研究综述
（一）国外政策执行研究发展沿革
在政策研宂领域，对政策执行的研究起始时间比较晚，学者们通常都把当前对政策执行研宄的疏忽称作为“被丢失的章节”。显然，政策执行研宄的开拓者与后继者逐渐弥补了这一缺陷，而这一起点正是以J.普雷斯曼和A.威尔达夫斯基于1973年出版的《执行论》为基准点，它被当做是系统研宄政策执行研究的转折点。
随者对政策执行研究的蓬勃发展，戈金将关于政策执行的研宄划分为三个时期。其中，以普雷斯曼和威尔达夫斯基、巴达克等人为代表的第一代政策执行研究，这一阶段主要关注政策冲突问题与政策失败问题，主要采取个案研究方法来分析政策执行失败原因，而得出的结论则认为政策制定阶段的问题以及执行机构的不服从被认为是政策执行失败的重要原因。第一代政策执行研究的缺陷主要在于过分重视案例分析，使得其提出的有关政策执行过程分析不具有具有普适性，难以形成具有说服力理论框架。第二代政策执行研究主要兴起于二十世纪年代末至八十年代，代表人物有马兹曼安和萨巴蒂尔、霍金和波特等人，这个时期涌现了大量的政策执行研宄模型和理论，这些都是可供验证的、能够预测政策执行结果的。第二代政策执行研究注重于分析促进和阻碍政策执行的变量因素的分析，从多样化的视角出发分析政策执行过程，因为他们认为政策执行会受到政策执行环境以及政策类型和政策执行机构的不同而变化。第二代政策执行研究的缺陷在于没有哪个理论模型能够获得大家的一致认同，也没有确定促进和阻碍政策执行的关键变量。第三代政策执行研究产生于20世纪八十年代末期，他们在弥补第二代政策执行研究的缺陷上，追求更强的科学性，用更加严谨的定量分析、假设验证分析等来构建更有效的、更具解释力的政策执行理论，他们试图超越对政策执行失败的单一路径分析，探讨在复杂的政策执行情境下多对象、多层次的执行问题，以期发现影响政策执行的多重因素。
整合研究途径则一种更为全面的视角来看待政策执行问题，综合了自上而下研究途径与自下而上的研宄途径的优点。自上而下研究途径关注的是决策者的能力与影响，因为他们最靠近于“政策之源泉”，以及受其控制的自上而下的等级组织关系；自下而上研究途径则强调基层官僚的知识和实践能力，因为他们最靠近于政策执行“问题之源泉”。整合研究途径将政策制定与政策执行过程融合在一起，不再将政策制度与政策执行区分来看待，既认同政策决策者在政策执行过程中的影响作用，也支持基层政策执行主体所拥有的自由裁量权以及在政策执行过程中不可替代的作用，强调政策执行主体间的网络关系与政策执行力的表现。如戈金提出的政策执行的“府际关系模型”，萨巴蒂尔提出的“倡导联盟路径”，温特提出的“规划过程/执行结果模式”。
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第二章核心概念界定
第一节政策执行
政策意味着决策者的想法、思想，而政策执行指的是实现政策的活动或者行动。执行发生在决策向行为转化的阶段。对公共管理者而言，它在很长一段时间例被认为是最困难、最重要的阶段之一，政策因执行过程中诸多因素的影响而被解释和发生变质，对政策目标的偏离已不可避免。
什么是政策执行？政策执行是一个动态的、非流程性的过程。最早对政策执行问题进行研究的J.普雷斯曼和A.威尔达夫斯基则把政策执行定义为：“在目标的确立与适应于取得这些目标的行动之间的一种相互作用过程”。而在其后的政策执行研究上出现了短暂的混乱现象，A.威尔达夫斯基和G.马琼把这混乱现象归因于对政策决定与政策执行之间关系的错误理解。其一是把执行简单的看作是控制过程；其二是把执行看作相互作用。前者把政策和执行包括在一条线上并把政策看作计划，而把执行理解为控制，执行只限于忠实地履行已经做出的计划，显然把政策与执行的关系看做是计划与控制很难回避过于理想又过于简化的批判。与此相反的观点是把执行看作是相互作用，这一模型认为，以权威来决定的政策只不过是“词汇的集合”，把目标和计划的意义限制到最小的范围，对“执行是实现政策目标”或“执行是把处方变化为结果”这种看法并不赋予任何意义。对他们而言，政策执行的核心问题在于政策执行过程中对政策目标的认同、个人的自主性以及是否调动了政策执行者的能动性与积极性，他们拒绝把政策目标进和实际行动捆绑在一起，这种包含着进化论的观点。
丁煌教授在《政策执行阻滞机制及其防治对策研宄一一项基于行为和制度的分析》一文中将政策执行界定为“所谓政策执行，就是指政策执行者通过建立组织机构，运用各种政策资源采取解释、宣传、实验、实施、协调与监控等各种行动，将政策观念形态的内容转化为实际效果，从而使既定政策目标得以实现的动态过程”。陈庆云也将政策执行界定为“一种为了实现政策目标，把政策内容转化为现实的动态优化过程”。可见，政策执行就是把力求实现政策目标的过程，把政策计划转化为现实结果的过程。其动态性与非流程性在于执行任务往往会涉及到政策制定阶段难以预见的不确定性和偶然性。
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第二节地方政府的自主性
自主性是社会行为主体按自己意愿行事的动机和能力，它涉及哲学、政治学、法学、伦理学等多个学科领域，不同的学科领域赋予了其不尽相同的内涵。自主性一般含有独立性、自我管理、自我决定、创新性等含义。
地方政府自主性的概念主要受到“国家自主性”和“官僚自主性”的影响，并且不同于地方政府自治权与自主权以及自由裁量权。在政治学研宄视角中，国家自主性是一个反应国家与社会关系的概念，是一个典型的西方式概念。在西方城邦体制中，国家与社会是不分的，城邦既是国家又是社会。黑格尔在其著作《法哲学原理》中第一个明确地表达了国家与社会的区别，不应该把国家等同于市民社会，从而引起了国家自主性的广泛讨论。黑格尔认为“市民社会代表的是特殊性，是不同个人和团体特殊利益，而国家代表了一种普遍性，反映普遍的利益和意识。”＇市民社会是一个追逐私利的场所，是一切人反对一切人的战场。国家作为一种“绝对理性”和“永恒的精神存在”，是弥补社会不足的唯一手段，国家决定着社会。马克思认为不是国家与法决定市民社会，而是市民社会决定国家与法。自此形成“社会中心论”与“国家中心论”两个截然不同的观点，国家中心论的主要观点主张不能把国家简单地看作是社会利益团体展开利益竞争的公共舞台，抑或是支配阶级的工具，国家具有自己的偏好和自主利益结构，能够在一定程度上按照自身的利益和行为逻辑来贯彻自己的意志。作为“回归国家学派”的重要代表人物，斯考切波认为经典的马克思主义都没有“将国家看成是一套具有自主性的结构一一这一结构具有自身的逻辑和利益，而不必与社会支配阶级的利益和政体中全体成员群体的利益等同或融合”。时和兴在《关系、限度、制度：政治发展过程中的国家与社会》中
