《公务员分类管理制度的创新立法思想分析》-公务员论文免费下载
【摘要】关于《公务员分类管理制度的创新立法思想分析》的公务员论文免费下载：如果十六大之后的推进政治体制改革是一个面,那么深化政治体制改革就是一条线,而创新公务员制度就是其中一个点。分类制度是实施科学管理的基础,也是公务员制度一个重要内容。我国现行公务员制度的一个突出问题是,公务员内部没有按照职位的性质和特点进行分类,所有的公务员都适应单一职务系列,实行单一管理办法,这难以适应管理的需要和要求。因此,创新公务员制度的一个基础性问题就是如何创新公务员分类管理制度。而分类管理的立法思想决定分类管理制度设计的基本方向、基本框架与主要内容。故,本文重在提出并分析创新公务员分类管理制度的立法思想。
【关键词】分类管理制度；创新；立法思想
一、以职位分类为导向
品位分类与职位分类是两种基本的公务员分类方式。品位分类,通常以人的职务高低、资历深浅和获得报酬的多少为标准进行分类。职位分类,通常以职位的工作性质、责任轻重、难易程度和所需资格条件等进行分类。我国公务员的分类管理制度是以职位分类为导向,还是以品位为导向,存在不同的意见。有人认为,品位分类的传统在我国根深蒂固,因而在立法思想上要以品位分类为主,兼顾职位分类因素,走出一条职务与级别完全分离,而以级别为主的品位管理制度,更符合我国的管理习惯。这种观点值得推敲。纵观秦汉以来的我国古代品级管理制度,如官职与官等的分离,待遇随着品级走,注重等级资格等,不是严格意义上的品位分类制度,只是具有品类的色彩,真正的品位分类不仅要解决公务员的地位高低与待遇,而且要解决公务员职位的分类管理。而我国古代的品级分类制度主要是解决官员的地位和身份以及俸禄问题,并没有严格的职位资格要求与分类管理。新中国成立后1953年确立的分部分级管理模式,只是干部行政等级的区分,既不是职位分类,也不是品位分类。所谓“分部”管理,就是指干部的归口管理,按不同的部门或行业划分管辖范围,将全体干部划分为九类,由中共中央统一领导,各级党委分别管理。所谓“分级”管理,是指中央和地方各级党委分管各级干部的层次,即上级党委对下级单位干部管理的权限幅度。这种管理模式虽然有横向和纵向的划分,但从横向上说并没有区分不同性质的工作职位,只是一种管辖范围上的分工;从纵向上说,分级管理和干部级别的区分不是以工作难易和所需知识为区分标准。分部分级管理模式仍然具有品级管理制度的色彩。可见,我国职位分类与品位分类的传统都很缺乏。职位分类的优势没有机会展现,长期品级分类实践带来的“官本位”观念,却深入骨髓,贻害无穷。我们要建立以职位分类为导向,并吸收品级管理制度合理因素的分类管理制度。我国古代的品级管理制度不能是我们设计分类制度的基础,“以级别为主”也不是导向。职位是职责与职务的统一体。公务员人人有职责,却不一定都当官(有领导职务)。在科层组织之中,行政层次越高,相应的领导职务越少。如果公务员的待遇都按领导职务来确定,则很难调动绝大部分公务员的积极性。品级管理制度与行政等级中的待遇可随着品级(级别)变化的思路对我们有一定的借鉴意义。但决不是回到品级管理的制度的老路上去。
二、以优化管理为目的
分类不是为了好看,而是为了优化管理,提高公务员管理的科学性与针对性。分类为各部门实施职位分类制度留下充分的空间,也为下一步的实践探索和完善留下了余地。尽管1993年的《国家公务员暂行条例》已经提出“机关实施职位分类制度”,但直到现在我国实施职位分类制度尚缺乏必要的经验积累。中国的公务员制度脱胎于传统的干部人事制度,传统国家干部“大分类”管理的发展程度,规范约束着公务员这种“小分类”管理的实现程度。目前,我国虽然已经初步形成了党政机关、事业单位、企业的干部人事分类管理的基本格局,但这种三分法的“大分类”依然不彻底。目前不可能也没有必要一揽子构建包括职类、职组、职系、职级、职等在内的职位分类复杂系统。而应该从实际出发,由粗到细,循序渐进,逐步完善。为此,搭建科学的公务员分类管理制度基本框架就显得至关重要。这个基本框架,既要遵循职位分类的一般规律,又要切合我国人事管理的实际,既要考虑职位分类制度的发展趋势,又要立足现阶段我国人事管理的特殊需求。笔者认为,我国公务员分类管理制度的基本框架应由四部分组成:划分职位类别、明确职务序列、设置级别、规范各职务序列的职务层次与级别的对应关系。(如下图所示)
其中划分职位类别是分类管理最基本的要求,划分类别的标准不仅依据职位的性质和特点,还要取决于管理的需要。在某种程度上说,我国公务员的“分类”实为“分化”。分化就是逐步演化。究竟将公务员分为几类,见仁见智。将公务员分为几类也是一个“摸着石头过河”的过程,在实践中可以探索。但最初的类别划分主要取决于实际需要的程度。凡是现实中特别需要“剥离”出来的类别,则从公务员队伍中优先分化出来。如专业技术类、行政执法类就可以优先明确为综合管理类之外的两个类别。专业技术类职位的基本特征是:“履行专业技术职责”、“为实施公共管理提供关键的技术支持与保障”。设立专业技术类职位,有利于提高决策的科学性与执行的准确性,特别是利于稳定和吸引科技人才,培育一支“少而精”的政府专家队伍,更好地适应我国加入WTO之后的新形势。政府部门中客观存在着专业技术类职位,如公安部门的法医与技侦职位。加入WTO后,保护民族经济利益的手段将逐步以“技术壁垒”来代替关税壁垒,对专业技术类职位设置的客观需要已是迫在眉睫。从分类管理的角度,行政执法类职位只存在于部分行政机关,且只存在这些行政机关中基层行政机关。也有人认为,政府机关都是执法机关,所以行政机关的职位都属于执法类。之所以没有采取这种观点,主要是因为这种观点不利于对政府机关内部的职位做出区别,因而不利于对政府机关的公务员采取有所区别的管理。行政执法类公务员主要集中在公安(公安行政机关134万公务员的80%属于一线执法人员)、海关(海关39,427名公务员中有19,854名属于一线执法人员)、国税(国税37.29万公务员中有31.44万人在县级以下从事一线执法工作)、工商(工商44.7万公务员中县级以下执法人员有30.78万)、环保(环保4.55万人中有2.6万余人从事一线执法工作)、质检(质检6.3万公务员中有3.9万属于一线执法人员)、药品监督等政府部门等。为什么要将行政执法类职位区分出来?一是有利于更好地激励和约束一线行政执法人员,更好地提高一线行政执法队伍的专业化水平。行政机关中的一线执法人员,“激励不够”与“约束不够”的问题同时并存。机构规格低、人数多、职数少,属于激励不够。进口把关不严,“近亲繁殖”比较明显,执法犯法现象不鲜,属于约束不够。二是利于适应决策、执行、监督相协调改革趋势,更好地落实执法责任追究制。
三、以激励保障为主线
提供多样化职业发展阶梯,拓宽公务员职业发展空间,增强激励保障功能,同样是我国公务员分类管理制度设计的重要价值选择。十六大报告中提出,“完善干部职务与职级相结合的制度,建立干部激励和保障机制。”对公务员队伍建设来说,分类管理制度设计,特别是职务设置与级别设置,是建立与完善干部激励保障机制的基石。首先是创新职务设置,拓宽公务员职业发展空间,即增加职业发展的“跑道”。现行公务员制度只提供了领导职务与非领导职务两个职务序列。相对单一而狭窄的职业发展阶梯,造成所有的公务员都往领导职务上挤。公务员职位分类管理要着眼于根据不同人才的成长规律,设计不同的职业发展阶梯,激励公务员立足本职工作,成为本职工作的专门家。基本设想是,既要设立适应所有类别的领导职务序列,又要设立体现职位性质和特点的职务序列(如行政执法职务序列、专业技术职务序列等)。行政执法职务序列、专业技术职务序列等不承担领导职责,主要承担岗位职责。这样,凡是没有担任领导职务的公务员,都可以有符合自己职位特点的职业发展阶梯。如税务系统行政执法职务序列可为:一级税司、二级税司……七级税司。其次是通过创新级别设置,增加公务员职业发展阶梯,探索确立“职务晋升”与“级别晋升”的“双梯制”。级别应当成为对不同类别职务进行平衡比较的统一标尺。以职务层次为横轴,以级别为纵轴构成的“坐标系”,可以衡量、标识不同职位不同职务公务员在科层组织中所处的地位。级别设置,也是为了健全对公务员的激励机制。机关中高层次的职务总是有限的,公务员在不能晋升职务的情况下,还可以晋升级别,这样可以弱化公务员对职务晋升的过度追求。为此,改变《国家公务员暂行条例》只设置十五级做法,增加级别设置。在此基础上,加大了职务层次与级别的对应以及交叉对应幅度。我国92%的公务员其职务层次在主任科员以下。在规范职务层次与级别对应关系时,须突出向基层倾斜的指导思想:职务层次越低,与级别的交叉对应幅度越大。公务员的级别按照所任职务以及德才表现、工作实绩和工作年限确定与晋升,就是为中低职务层次的公务员提供更大的发展空间。级别也是确立工资以及其他有关待遇的重要依据。http://www.51lunwen.org/gwy/1956年确立的职务等级工资制,级别一是领取工资的唯一依据;二是作为任职的参考值。1985年实施结构工资制度后,级别被取消。1993年开始实行职级工资制后,级别是确定级别工资的依据。草案稿规定,级别除了作为确定工资的一个依据之外,还是确定其他待遇的重要依据。这样,不升职务而升级别的公务员,也可以随着级别的晋升而享受合理的待遇。
