《实现新公共管理模式与官僚制模式的有机结合》---公共行政管理论文范文
摘 要: 20世纪70年代以来,为适应经济和社会发展的需要,西方发达国家掀起了行政改革的新一轮浪潮。走向一种新公共管理的实践模式,成为当代西方政府改革的最基本趋势,而新公共管理模式由于其内在的缺陷不可能成为一种普适的行政模式,只能是官僚行政的纠错机制。官僚制模式因仍有其存在和发展的经济社会条件而表现出较强的生命力,但它日益受到人们的批评也说明引进新公共管理模式等纠错机制的必要性、紧迫性。因此,公共行政的制度设计不应立足于新公共管理模式与官僚制模式的不相容选择,而应立足于二者的相容、互补。实现新公共管理模式与官僚制模式的有机结合,是当代中国行政改革的理性选择。
关键词: 新公共管理模式; 官僚制模式; 公共行政改革
一、问题的提出
20世纪70年代以来,伴随着全球化、信息化、市场化以及知识经济时代的来临,西方各国进入了公共部门管理尤其是政府管理改革的时代。无论是英美、欧洲大陆国家,还是在地球另一边的澳大利亚、新西兰和日本,都相继掀起了政府改革的浪潮,尽管西方各国政府改革的起因、过程、战略以及改革的范围、规模、力度有所不同,但都具有一个相同或相似的基本取向,这就是以采用商业管理的理论、方法及技术,引入市场竞争机制,提高公共管理水平及公共服务质量为特征的管理主义(Managerialism)或新公共管理(NPM:New Public Management)纲领。走向一种新公共管理的实践模式,成为当代西方政府改革的最基本趋势。而传统的官僚行政模式由于在长期运行中高度成熟并带来其弊端的充分暴露,因而成为行政改革理论和实践领域的众矢之的。在各国政府的推动下,在公共对“官僚”的厌恶与对新公共管理模式的期望下,新公共管理模式大有在公共行政领域中取官僚制而代之的态势。
从理论上看,官僚行政的主要倡导者马克思•韦伯在极力推崇官僚制的同时,对民主行政采取了否定的立场,他把民主行政“仅仅看作是类型上的边缘状况”,认为它只适用于地方组织或成负数量很有限的组织,而“凡是存在共同体的地方,直接民主的行政管理处处都是不稳定的①”,“凡是涉及到群众性的行政管理的地方,‘民主’的概念特别明显地改变了它的社会学意义,使得想在那个总名称下寻求相同的东西,变得十分荒唐”②。与此相反,以新公共管理为导向的民主行政的倡导者之一欧文•休斯则认为,传统的官僚制行政模式已经过时,一种新的公共管理模式已经有效地取而代之。这种变化表现为从官僚制的行政模式向市场化的管理模式发展的典型转换,后者与私营部门的模式密切相关。③从这里,我们可以看出两位思想家都认为新公共管理模式与官僚制模式之间只能是一种非此即彼的不相容选择。然而公共行政的实践不能证明这一主张,因此分析新公共管理模式与官僚制模式这两种模式的关系,在理论上很有价值,而且对于推进我国行政改革也有着十分重要的意义。
二、新公共管理模式不是一种独立的普适的行政模式
以公共选择理论、新制度经济学理论以及企业家政府理论为指导的西方新公共管理实践模式,取得了很大成效,如新西兰通过系统化的行政改革,其经济被认为是管理得最好的经济之一,也是腐败最少的国家,达到了高于美国的经济增长率,低于法国、德国的通货膨胀率,低于荷兰的失业率。可以说,相对于官僚行政的机械、呆板、冷漠而言,新公共管理模式在保证行政活动对民众的服务性以及决策的民主化等方面有显著的优势,但它也有着明显的内在缺陷。新公共管理理论毕竟是一种处于发展之中的新理论,并没有形成一套成熟的理论体系与范式,因此,以新公共管理为主要模式的西方行政改革也引起了不少争论和质疑。主要有:
1.公共管理与企业管理是否有根本区别。新公共管理模式认为政府应完全借鉴企业管理的做法和经验进行行政改革。但是公共管理的市场化趋向不等于完全市场化,两者的主体、客体以及职能等方面都有本质的差异。公共管理与企业管理相比,从评价标准看,前者是多元的,而后者是一元的;从目标看,前者既追求效率又兼顾公平,而且效率的含义也是多元的,后者以利润最大化为唯一目的;从涉及的范围和产生的影响来看,前者宽广,后者相对狭窄。
2.市场化能否解决所有公共管理的问题。虽然政府干预并不一定能纠正“市场失灵”,政府也可能失败,还可能要运用市场机制去纠正“政府失灵”。但历史和实践都已说明市场并非万能。一些问题如纯外部性问题,某些公共产品的供给,一些市场规则的维护等,还必须有某个权威性的组织———政府的干预才能有效。即使市场机制能解决这些问题,也是不完全的、不充分的。而且在公共领域引入竞争机制,其多元化的目标并不一定会导致高效率,反而可能会引起混乱。
3.行政监督约束机制的有效性即“监督缺位”问题。政府通过民营化、承包、合同出租、委托代理等形式将公共服务职能交给私营企业、中介组织或非盈利组织,只注重结果而无法对过程加以控制。打破原有的行政管理体制后缺乏对公共服务市场化的监督制约保障机制,极易导致各竞争主体的行为失范,是否能真正提高公共服务的效率也就令人怀疑了,更不用说保证公开了。因此有学者提出了针对“企业家政府理论”完全相反的十条原则。④
三、官僚行政的生命力
官僚行政作为人类社会自工业革命以来占绝对统治地位的一种行政模式,有其产生、存在、发展的客观条件。由于这些条件的存在,官僚制得以孕生,而一旦这些条件不复存在,官僚制也将为人们所抛弃。对于官僚制形成、发展的经济和社会方面的前提条件,韦伯曾作过详尽阐释。概括地说这些条件主要有:1.商品经济的发展。商品经济的发展使统治者能以固定的货币报酬代替对官员的实物报酬,这对官僚组织取代封建组织产生了重要作用;更重要的是,商品经济的发展直接要求规范的、以明确的规则而非以个人好恶与主观意愿为依据的行政管理。2.行政管理任务在数量上和质量上的扩张。民族国家的形成是官僚制的重要政治基础。随着民族国家的形成、扩展及相互间竞争的加剧,其内部管理任务在数量上和质量上大幅度扩张,对行政管理的统一性的需求也更为迫切,这些客观上要求实行集中统一的官僚制行政管理。从历史上看,“正是官僚体制最发展的政治机构,最终摧毁那些基本上是建立在不稳定的平衡状态之上的混杂体”。⑤3.官僚制具有其它行政管理方式无可比拟的效率优势。这是官僚制产生、发展的决定性的原因。“精确、迅速、明确、精通档案、持续性、保密、统一性、严格的服从、减少摩擦、节约物资费用和人力,在由训练有素的具体官员进行严格官僚体制的、特别是集权体制的行政管理时,比起所有合议的或者名誉职务的和兼任职务的形式来,能达到最佳的效果。”⑥4.官僚制的法制化、程序化、效果的可预见性、把职务工作和私人生活明确区别开来的非人格化管理是现代民主法制对行政管理的必然要求,是在行政管理上以法治代替人治的具体体现,适应了现代民主政治对依法行政的追求,因此“官僚体制组织是现代群众民主的不可避免的傍随现象”。⑦就当代世界的客观情况来看,上述官僚制形成、发展的前提条件并没有发生根本变化。而且由于经济社会发展和人类文明的进步,国家被要求承担起调控经济运行以促进国民经济健康发展、确保社会公平以增进人民福利等等许多的职责,国家职能由此而大大扩展。
随着国家职能从“守夜人国家”、“警察国家”向“福利国家”的转变,国家行政管理的任务无论在量上还是在质上都空前扩展,这必然对官僚制行政管理提出更高的要求。英国学者约翰•基恩曾不无忧伤地指出:“晚期的资本主义社会都生活在全是专业人员的官僚主义机构不断延伸的阴影下”,“官僚主义的支配和服从关系盛行于当代生活的一切领域”。⑧在《公共生活与晚期资本主义》一书中,基恩是以批判的眼光来看待这一现象的。然而我们反过来想一想,在一个特定的或一个不大的区域内出现这种情况,或许是由于偶然的因素,但在世界范围内出现这种情况,则一定有其不依人的主观意志为转移的客观必然因素。也就是说,当代经济社会发展并没有造就全面取代官僚制的历史条件,官僚制在总体上仍然是适应经济社会发展需要的。也正因为如此,尽管西方发达国家对官僚制的批评不绝于耳、声势极为浩大,但官僚行政依然在西方公共行政中占主导地位,显示出官僚行政仍然有着顽强的生命力。
四、官僚制模式的缺陷与新公共管理模式的纠错
理论界一般认为,韦伯对官僚制的描述带有一定程度的理想色彩,在现实生活中往往不能达到完美状态。而且西方国家由于官僚制的高度成熟,其弊端也充分暴露出来,如僵化的程序与监督机制的不完善导致行政肌体染上了较为严重的官僚主义作风,官僚自主性的过度膨胀导致对民众利益、呼声的漠视与服务意识的缺位,屡禁不止的寻租行为与成本核算机制的疲软导致社会资源的巨大浪费,严格的等级制与论资排辈导致官员们的创新精神被压抑,内部竞争机制不健全以及组织惰情的扩张。
所有这一切既带来了官僚机构工作效率的严重损失,也引发了人们的强烈不满与改革诉求。然而正如邱吉尔所说,官僚制是一种最坏的组织理论,但它又是至今仍没有过时的、并且是惟一可采用的理论。因此问题不在于官僚制如何不好,而在于如何使官僚制变得更好。正是在这一点上,新公共管理理念与模式有其独到的价值。
首先,新公共管理改变了传统官僚模式下的政府与社会之间的关系,重新对政府职能及其与社会的关系进行定位:即政府不再是高高在上、“自我服务”的官僚机构,政府公务人员应该是负责任的“企业经理和管理人员”,社会公众则是提供政府税收的“纳税人”和享受政府服务作为回报的“顾客”或“客户”,政府服务应以顾客为导向,应增强对社会公众需要的响应力。近年来,英、德、荷兰等国政府采取的简化服务手续、制订并公布服务标准、在某一级行政区域和某些部门或行业开办“一站商店”服务等,就是在这
