公共行政管理论文精修1：《新公共管理理论的主要思想及其对高校内部行政管理的改进措施》
摘 要: 本文阐述了在改善西方国家公共管理水平中发挥积极作用的新公共管理运动的主要思想,结合高校的公共性特征分析了高校内部行政管理存在的主要问题,提出了借鉴新公共管理思想改进高校内部行政管理的具体措施。
关键词: 新公共管理运动; 高校管理; 借鉴意义
新公共管理运动,“一般是指20世纪70年代末80年代初首先由英国撒切尔内阁和美国里根政府开始的对公共部门组织和管理的彻底改革,其措施主要包括严格的成本控制、权力分散化、加强一线管理、运用市场机制和强化服务质量。”[1 ]到20世纪90年代,新公共管理运动已成为席卷欧美主要发达国家以及其他发展中国家和转型国家的一场声势浩大的世界性改革浪潮。尽管新公共管理运动也遭受了不少质疑,但这一运动通过对西方国家几十年来公共行政改革实践和范式的检讨和再思,已经在相当程度上改善了西方国家的公共管理水平,促进了西方国家的经济与社会的发展,满足了更多的公共服务需求,同时也增强了西方国家在国际社会中的竞争能力。新公共管理运动所产生的作用和影响,已超越了一般意义上的公共行政管理范畴,不仅对我国公共行政管理改革产生了深远的影响,而且对改进企事业单位的内部行政管理也具有积极的借鉴作用。本文试图通过对新公共管理运动基本思想的阐述和当前高校内部行政管理几个突出问题的分析,就新公共管理运动对高校内部行政管理的借鉴意义作一粗浅的探讨。
一、新公共管理运动的主要思想
根据西方学者P•格里尔和T•盖布勒等人的论述,新公共管理运动主要有以下思想:
(一)政府的管理职能应是掌舵而不是划浆。新公共管理主张政府在公共行政管理中应该是制定政策而不是执行政策,政府只起掌舵作用而不是起划浆作用。这样可以缩小政府规模,减少开支,提高效率。因此,新公共管理认为,有效的政府并不是一个实干的政府,也不是一个执行的政府,而是一个能够治理并且善于治理的政府。
(二)政府服务应以顾客或市场为导向。新公共管理从公共选择理论中获得依据,认为政府应以顾客或市场为导向,从而改变了传统行政模式下的政府与社会之间的关系,对政府职能和社会职能重新进行了定位。市场不仅在私营部门内存在,也在公共部门内存在,政府不再是凌驾于社会之上的官僚机构,而是负有责任的企业家,公民则是其顾客或客户,企业家式的政府应是以顾客的需求为导向并提供较高服务效率的政府。
(三)政府应广泛采用授权或分权的方式进行管理。政府组织是典型的等级分明的集权结构,这种结构将政府组织划分为许多层级条块。人们认同自己所属的基层组织,跨组织层次之间的交流极其困难,使得政府机构不能对新情况作出反应。企业界经理采取分权的办法,通过减少层级、授权和分散决策权的办法迅速作出反应,从而有效地解决问题。因此,政府也应该通过授权或分权的办法,通过减少层级、授权和分散决策权的办法迅速作出反应。
(四)政府应广泛采用私营部门成功的管理手段和经验。与传统公共行政部门排斥私营部门管理方式不同,新公共管理强调政府广泛采用私营部门成功的管理手段和经验,如重视成本—效率分析、全面质量管理,强调降低成本、提高效率等。新公共管理认为,政府应根据服务内容和性质不同,采取相应的供给方式。政府可以把巨大的官僚组织分解为许多半自主性的执行机构,特别是把商业功能与非商业功能分开,决策与执行分开,移植私营部门的某些管理办法,主张全面的货币化激励,不过分主张传统的道德、精神、地位和货币等因素的混合以及单一的固定工资的激励机制,特别是主张对高级雇员的雇用实施有限任期的契约,而不是传统的职位保障制。
(五)政府应在公共管理中引入竞争机制。新公共管理认为,政府管理应广泛引进竞争机制,取消公共服务供给的垄断性,让更多的私营部门参与公共服务的供给,通过这种方式将竞争机制引入到政府公共管理中来,从而提高服务供给的质量与效率。因为竞争有利于提高工作效率,有利于优化服务态度,有利于激发创新意识,有利于提高职工士气。
(六)政府应重视公共管理的效率、效果和质量。传统的公共行政注重的是投入而不是结果。新公共管理根据交易成本理论,认为政府应重视管理活动的产出和结果,应关心公共部门直接提供服务的效率和质量,应能主动、灵活地对外界情况的变化以及不同的利益的需求作出富有成效的反应。因此,新公共管理主张政府管理的资源配置应与人员的业绩和效果联系起来,强调按业绩而不是按目标进行管理,按业绩而不是任务付酬。
(七)政府应放松严格的行政规则,实施明确的绩效目标控制。新公共管理反对传统公共行政遵守既定法规、轻绩效评估的做法,主张放松严格的行政规则,实施明确的绩效目标控制,即确定组织、个人的具体目标,并根据绩效目标对完成情况进行测量和评估。新公共管理认为,虽然任何组织都必须有规章才能运行,但是过于刻板的规章则会适得其反,这些规章会妨碍政府的办事效率,使政府无法对正在迅速变化中的环境作出快速反应。[2]
二、当前高校内部行政管理存在的主要问题
高等学校是以人才培养、科学研究为主要任务的事业单位,具有公共性的基本特征和相对独立的内部行政管理系统。从管理角度看,高校内部行政管理具有公共行政管理的一些基本特点,如科学化、法制化、专门化、专业化等,所不同的是,公共行政管理的职能是维护和促进社会经济的可持续发展,保障人们享有广泛的平等和自由,而高校内部行政管理的职能是维护和促进教学和科研工作的正常开展,不断提高人才培养质量、科学研究水平和社会服务能力。因此,公共行政管理与高校内部行政管理在管理理念、管理方法等方面是可以相互借鉴、相互促进的。
改革开放以来,高等学校借鉴公共行政管理改革的一些经验和方法,在学校内部行政管理改革方面进行了积极的探索,并取得一些阶段性的成果,这对高等学校各项事业的发展起到了很大的推动作用。但是,由于我国高校长期受计划经济管理模式的影响,内部行政管理的观念、方法、体系依然比较传统和陈旧,同社会主义市场经济体制的要求相比,同高等教育大众化的发展要求相比,还存在很多不相适应的地方,主要表现在以下几个方面。
(一)机构雍肿、人员过多。受计划经济体制管理模式和政府行政管理机构设置模式的影响,高校内部行政管理机构普遍存在大而全的现象。一所中等规模的高校,其内设处级行政管理机构(含党务管理部门)可达二十余个,每个处级管理机构又设置若干个科室,少则二三个,多则五六个,机构和人员规模普遍比较庞大。尽管高校对内部行政管理机构和职数的设置也进行过多次改革,内部行政管理机构也进行定职能、定岗位、定职数,但高校内部行政管理机构的编制往往缺乏硬约束,随意性大,每一次内部行政管理体制改革后不久,又会产生新一轮的膨胀,很难摆脱“精简—膨胀—再精简—再膨胀”的怪圈。当前,高校行政管理机关不仅机构多、工作人员多,而且干部职数也多,除实职岗位外,还有调研员、主任科员等非领导职务。对个人和单位的考核,往往是形式重于实质,过程重于结果,个人与单位缺乏应有的责任感、使命感与紧迫感。此外,高校行政管理机关还普遍存在文山会海的现象,文件多,会议多,部门与部门之间职责不清,办事程序复杂,工作效率低下,难以有效地促进教学科研水平的提高。
(二)后勤社会化改革进展缓慢。由于受计划经济管理体制的影响,在后勤改革前,我国高校都建有非常完善的后勤保障和服务系统,其直接后果是学校办社会,导致后勤机构、人员越来越多,经费开支越来越大,学校负担越来越重,严重制约和影响学校办学水平的提高、办学规模的扩大。李岚清同志多次在全国高校后勤工作会议上指出,制约高校发展的主要问题是后勤,后勤是高教发展的“瓶颈”,必须通过改革解决瓶颈问题。当前,后勤社会化改革的必要性和紧迫性已成为人们的共识,高校后勤社会化改革也已进入一个关键的时期,并在一些地方和高校取得了比较明显的进展,但就整体而言,步伐依然太慢,取得实质性进展的高校太少。大部分高校尽管成立了后勤服务总公司、后勤集团等组织,并按企业化的模式进行运作,但由于在产权明晰、机制转换、人员分流、资产管理、经费结算等方面存在比较大的困难,高校的后勤服务并没有真正实现市场化,社会上的企业还很难参与学校服务市场的竞争,后勤企业对学校服务具有较强的垄断性和依赖性,后勤企业还没有真正成为“独立核算、自主经营、自负盈亏、自我发展”的经济实体。因此,将目前的后勤社会化改革称之为“后勤组织企业化改革”也许更恰当一些,高校并没有完全从后勤繁杂的工作中摆脱出来,高校仍然承担着后勤企业各种各样的明贴或暗贴,后勤企业依然是制约高校发展的一个重要因素。
(三)缺乏成本效益观念,浪费严重。在计划经济的年代,高等学校是国家全额拨款的事业单位。随着改革开放的深入和社会主义市场经济体制的建立和发展,高等学校的经费来源呈现多元化的趋势,除国家财政拨款外,还有教育事业收入(主要是学生学费收入)、科研事业收入(主要是横向的科研经费)、经营收入等,但国家的财政拨款收入仍然是高校主要来源之一。长期以来,高等学校具有较好的经费保障渠道,实施科教兴国战略后,国家在加大经费投入力度的同时,又实施了由学生负担部分培养成本的收费政策,高等学校运行经费得到了保障。由于高校的主要任务是培养人才和科学研究,其产出的效益主要体现在社会效益层面上,加之经费来源主要是财政拨款和学费收入,经费不足可以向财政要专项、要政策,自身筹资的压力很小,因此高等学校普遍不重视投入产出的效益分析和研究,有些项目的投入往往是不计成本、不计代价的,存在着非常严重的浪费现象。到目前为止,高等学校对固定资产的管理还没有实行计提折旧的账务处理办法,对生均培养成本还没有
