公共行政管理毕业论文范文：《从行政与政治的关系看新公共管理的产生、理论发展及其未来走向》
摘要: 新公共管理理论是公共行政领域最为引人注目的理论之一它的兴起，既是对传统公共行政理论的矫正，也促进了政府变革的发展。本文就其主要理论基础进行介绍、分析与评述，并就其未来的发展进行预测和评论。
关键词: 公共管理; 公共行政; 新公共管理
“新公共管理”这一概念，最早提出应首推美国公共管理学家胡德。他在《一种普适性的公共管理》一文中指出:“在20世纪70年代以后，英国以及其他经合组织成员国纷纷发起政府改革运动，而这次改革政府运动的兴起是绝对区别于传统政府改革模式，这是为实现经济、效率和效能的‘3Es’作出的决定性的努力。”、，他把这股改革政府浪潮称作“新公共管理运动”。
自20世纪70年代发展至今，各国政府新公共管理运动的特点大致可以归纳如下:(1)注重结果的实现和管理者的个人责任，明确规定组织和人事目标，注重对组织与成员的工作结果进行绩效评估与考核。(2)明确表示了脱离官僚制的意图，欲使组织、人事、任期和条件更有灵活性。(3)政府职能接受市场检验，并通过民营化和市场选择、签定合同等其他方式减少政府职能。(4)变革集权式的、严密控制的官僚组织而赋予管理者更大的自主权力，逐渐形成自主性的公共管理风格。(5)注重各类公共组织相互协调的管理，而不仅仅是政策的执行;政府不再是公共管理的惟一管理者，而是公共管理的合作者。(6)利用市场化促进机构内部的竞争，使人力和技术资源发挥最大作用，以促使产出极大化、成本极小化;打破传统狭隘的效率观，在竞争和顾客导向的双重驱动力之下，提高整体效率。
虽然新公共管理注重结果的做法招致很多争议与批判，但它的确越来越受到各国政府的普遍重视，并成为政府改革的重要努力方向。正如休斯所言:“公共管理的新模式已经有效地取代了传统的公共行政模式，公共部门在将来必然会接受管理主义的理论和实践。重要的一点是分清新方法的潜在问题，提出相关的解决方案，重新退回到传统的行政模式几乎是不可能的事情。”本文试图从公共行政应有的出发点和立足点，即行政与政治二者之间的关系入手，来分析新公共管理的产生、理论发展及其未来走向。
一、重新调整错位的“关系”
威尔逊于19世纪80年代提出的政治与行政二分法，是近100多年来行政学发展的基石。当时威尔逊提出行政应从政治分离出来、行政与政治各有其独立的功能这一理论的目的，主要是想解决当时美国盛行的分赃制问题。从社会现实看，时至今日，美国等各国政府的腐败问题依然存在;从实践看，美国实行的历次政府改革运动都未能实现将政治从行政中分离出来，或是将政治家从行政管理者中独立出来。因此，政治与行政是根本不可能分离的，学术上“非政治性”作用或与意识形态的贡献在于它仅能较清晰地表明，在公共服务领域内政治性任命应该与文官的职业性任命区分开来。
韦伯的官僚制理论对公共行政的“中立性”关系进行了深人的论证:但韦伯自己对官僚的“中立”关系的看法也是非常矛盾的。一方面，他认为由于“官僚制与现代普遍民主不可避免地相伴相生”，因而必然会普遍化;另一方面，民主也“不可避免地会与官僚制的趋势产生冲突”，只要官僚制组织存在，被统治者就无法摆脱或替代它的权威。韦伯由此而感叹，让一群标准的官僚精英进行运作，对于民主制毫无意义。从社会发展看，传统官僚制行政模式的确无法反映出现代公共服务所承担的多变广泛的管理以及政策制定的角色。它体现的是一种消极控制形式，不是致力于为提高效率提供有效的激励，而是着力于怎样避免犯错误。特别是其运作中的“非政治化”倾向，意味着对公共服务的政治意义和政策意义的否认，即可以推卸责任。
新公共管理的观点认为，传统行政模式不切实际之处在于，管理者与政治领袖之间的关系是范围狭小的和技术性的，是主人和仆从、发号施令者和执行命令者之间的关系。而在社会需求导向的政府模式下，由于对公共服务结果负责的角色要求，公务员越来越多地是以个人名义对其工作负责任，因而公共管理者的行为必然与政策事务有关，甚至与严格意义上的政治事务有关，公共管理已经变成为政治管理的一种形式，它与政治领导人之间的关系也已发生了变化:
从实际分析，公共服务在本质上是一种政治制度，而公务员的行为也必然是以政治环境为背景的。传统模式试图在本质上即政治化的层次上剥离政治;而新公共管理则承认公共行政基本的政治属性，公务员与政治官员共事于被称为管理的互动过程之中，虽然政治官员具有最后的发言权。随着“以顾客为中心”的呼声日益高涨，以及政府要更好地满足外部环境和个人的客观需求，要使公务员必须对个人的服务结果负责，提供更主动、积极的公共服务，必须放弃传统模式下公务员对政策制定以及与政治不切实际地进行分离的错误思维方式。对此，新公共管理做出了自己的贡献。
二、新公共管理的理论基础
有人认为，传统的公共行政模式基于两种理论，即官僚制组织理论和政治一行政两分法。与此相对，新公共管理的理论基础也有两方面，它们分别是经济学理论和私营管理理论。
1.经济学理论
自20世纪60年代以来，经济学理论对政府的影响日益加深。新制度经济学运用各种经济模型对政府与市场的相似性进行研究。这种研究以自然状态下人的理性与自利驱动对自由市场的偏好为出发点，试图论证和支持这样一种观点:政府通过官僚制强制人们从事各种公共事务是低效的;公共部门同样可以利用“自由选择”等市场方式取代官僚制形式，即以委托人和代理人之间的关系模式代替官僚制组织关系模式，公共组织也完全可以从自身利益或组织利益出发进行平等交易，这样就可以更充分体现政府的优越性。这一理论主要的分析模型有:
一是公共选择理论。其主要假设是以完全理性人为基础，认为官僚也和任何人一样，其行为不是受到公共利益的激励，而是同样受到个人利益的驱使。所以，最好的办法是把市场力量的作用放大到最大化，减少政府的作用，允许政府之间展开竞争和公共选择，让公共活动尽可能返回到私营部门。
二是委托一代理人理论。该理论认为，股东追求的是利润最大化，而管理者—股东的代理人—追求的则是个人长期发展和有高的薪金:在私营部门中，委托人和代理人理论提供了一个非常完善的责任制模式，使人能够清楚地了解“责任关系”。公共部门同样也可以使用责任机制原理，通过制定某些严格规定，来解决责任问题。例如在合同中对义务做出明确的规定，对违反规定的委托人要追究代理人的责任:
三是交易成本理论。在市场中，所有交易都是有成本的。在传统公共部门的交易中，几乎很少考虑成本因素，资源的使用是不讲成本核算的。如果公共服务采用对外签约的形式进行承包，并造成竞争局面，将有可能使某些交易成本大大降低。
新制度经济学及其观念对政府管理技能的提升，发生了深刻影响:比如在英美等国家，已经建立起更有效的预算体制、对目标的确定以及对产出的测量。更为重要的是，这些经济理论及其模型为人们抨击官僚制提供了理论基础，造成了政府总体规模的缩减，并为以市场为基础的公共政策设计提供了方法论。
2.私营管理理论
新公共管理的变化，无疑在理论和实践上都受到私营部门的影响。在新公共管理的运动初期，实际上已经有几项管理变革在私营部门中率先进行，并且很快在理论上形成了共识:(1)组织为了适应环境的变化应更具弹性，而不必遵循僵硬的缺乏灵活性的官僚制模式。(2)过去私营部门也曾一度与政府部门一样采用官僚制组织形式，但是它却较早地朝更具弹性的管理形式转变。私营部门对结果的重视引起了公共部门组织管理的变革。(3)公共部门的战略规划与管理完全可以采用私营部门的形式。目前在英美等国为公共部门日益重视的战略计划和战略管理都是出自私营部门的方法。(4)公共部门可以采用类似私营部门的人事管理制度。私营人事管理在激发创新力方面许多措施为公共部门所采纳，包括在组织中推行激励机制和其他不同的制度。(5)对公共部门内部的管理，也可以仿效私营部门，如改善信息系统以提供帐目和及其他数据，更多地采用正式评估的方法进行管理。
以上这些做法均来自私营部门，但又不能绝对地仅仅把它们看作是私营部门的专利，二者之间的界限有时是很模糊的，公共部门也可以仿效私营部门的管理。公共部门的政治性有别于私营部门，但这也并不是说政府的所有行为都是政治性的，或所有的政策行为都必须由政府政治官员来实施。
三、对新公共管理的评论及其批评
随着西方政府全面改革方案的实施，主要关注点放在结果的实现以及如何使公务员个人对工作成效负责上面，由此政府公务员现在所做的工作更多被称为“管理”。然而，对这一改革进程的看法褒贬不一。甚至在某些场合，新公共管理一词几乎成为一种贬义词，新公共管理改革的支持者和反对者之间已产生了明显的对立。新公共管理进程招致批判的原因有许多方面，这里主要以其理论基础为对象，加以简要评述。
1.新公共管理的经济学基础
新公共管理的经济学基础是它招致非议最多的议题。这源于经济学的“理性人”假设能否作为整个社会科学的基本假设。这种批评虽没有更多新意，而且在现实世界里并非所有个体的行为都表现为理性的，也并非所有的公共组织都能实现利益最大化。因此，有人认为，在本质上生存于政治环境之中的公共部门，对于经济手段的运用将存在着相当的局限性，而且其所运用的经济理性主义本身也存在着缺陷。
经济学作为经济体系和私营部门的基础，应当肯定其实效作用，一旦把它运用到政府部门中就不再适用了吗?政府的经济学基础与其他部门有什么不同吗?波利特曾论证说，在一般的消费者模式所允许的范围内，公共服务比任何一种形式更为特殊。这有两方面的原因:首先，公共服务中的提供者/消费者交易模式显然比其他在市场上与顾客面对面交流的方式更为复杂;其次，公共
