分析转型期我国社会中介组织的现状及其运作方式

摘　要:随着我国政治体制改革的推进和经济体制改革的深化,政府职能的转变已成为关键和核心。在政府职能向市场分化的过程中,社会中介组织成为了重要载体,形成了政府———社会中介组织———市场(社会)互动的合作关系,从而使社会运行能以一种均衡的状态进行。为此,我们必须掌握社会中介组织的基本知识,分析转型期我国社会中介组织的现状,找出解决问题的办法,以促进社会中介组织的生存、运作和发展。

关键词:中介组织角色定位培育和发展

在传统计划经济体制下,政府事无巨细,无所不包,从而导致了政府与社会关系的失衡。随着体制改革的不断深入,社会中介组织成为了政府、市场、社会之间的纽带和桥梁,从而使社会发展能以一种均衡的状态进行。政府、社会中介组织与市场紧密相连,共同完成各项社会职能,便可实现政府逐步放权于社会的愿望。从这一角度来讲,培育和发展社会中介组织是完成政府职能转变的关键。

一　社会中介组织的基本知识

(一)社会中介组织的形成18世纪,德国伟大启蒙思想家卢梭提出了“社会契约”和“人民主权”的思想理论。他认为在国家这一主权者与人民之间,应产生一个沟通两者的中介体———政府,由政府具体行使国家事务的管理权。受这一思想的支配和影响,政府全权管理社会事务,公民成为行政管理的对象,处于被管理和服从的地位,以至在不少领域中公民的权利淹没于政府的权力中,公民的政治地位发生了倾斜,国家与社会的关系出现了颠倒。随着社会的发展,这种仅有民主政治,没有民主行政的权力结构,渐渐因文牍主义、本位主义导致的行政低效率和“官僚病”、腐败等问题一再削弱了政府的社会支持力和信任度。其结果必然是公民社会或民间社会力量的日益壮大,促成了区别于行政体系的新的组织形态———社会中介组织的形成。与此同时,中介组织的发展状况,成为了衡量社会和市场经济发展水平的重要指标之一。发达国家的社会中介组织已经有数百年的发展历史,从数量和质量上看,都达到了相当的高度。这种组织分工明确、行为规范、法规健全、管理科学,在维护市场运行秩序和社会有序发展方面发挥着重要的作用。

(二)社会中介组织的分类目前对社会中介组织尚无统一定义。一般认为,社会中介组织,是“介于政府、企业和居民三者之间的,为提高社会运行效率而从事沟通、协调、公证、评价、监督、咨询等活动的机构[1]”。中介组织是独立于政府之外的社会组织,它承担了政府管理社会公共事务的部分职能。主要包括:(1)行业自主性中介组织,如行业协会、商会;(2)社会运行监督组织,如律师、会计、审计、税务事务所,公证和仲裁机构,资产评估机构;(3)为市场活动提供咨询、技术服务的中介组织,如信息中心、结算中心、经纪行、技术交易站、拍卖行;(4)监督市场活动的中介组织,如消费者协会、商品检验中心、质量检测中心、计量检测中心;(5)促进劳动力就业的社会中介组织,如职业介绍所、人才交流中心、再就业服务中心、留学归国人员服务中心;(6)促进科学研究、文化教育、体育卫生发展的中介组织,如各类基金会、俱乐部、联谊会、联合会、学会、协会等[2]。这些社会中介组织发挥着既不同于政府的管理功能,又履行了异于一般商业经营的社会服务义务。

(三)社会中介组织的基本特征1.社会中介组织的自主性。依法建立中介组织,这是中介组织成功发展的关键。中介组织对其所辖范围内的事务具体负责,不受政府干预。这表现在:一、中介组织的内部运行完全自主,它有独立的运行机制和机构;二、其财政预算不受政府干预,属于一种自主经营、自负盈亏性质的组织;三、其对外行为在法律法规范围内进行,政府不可干涉社会中介组织的行为。2.社会中介组织的自律性。中介组织的控制体系属于自我控制,自我管理。一方面,它不属政府直接管理;另一方面,它必须受政府法律法规的约束。这样有利于促使其自身行为趋于合理合法化,有利于实现其协助政府和服务社会的职能。3.社会中介组织的中介性。中介组织处于政府与社会之间,发挥着中间管理的作用,这是其本质所在。比较完善的社会结构应该是一种三位一体的结构形式,即作为最具权力的主体———政府当然应该处于最高位置,发挥宏观管理的作用;市场是经济活动和经济体系的基础;而中介组织则能联结二者,使整个体系综合完整起来。这种中介作用的发挥是由其性质所决定的。

二　我国社会中介组织的状况

我国在1949年以前并不存在现代意义上的社会中介组织。1949年以后,我国开始实行高度集中的计划经济体制,一切经济活动和社会活动都要在行政权力的框架内自上而下地启动和贯彻,社会中介组织得不到生存的空间。从20世纪70年代末开始,社会权力结构在市场化改革的推动下,经历了一个痛苦的解体和建构过程。随着计划管理体制改革、财政体制改革、金融投资体制改革、农村经济改革、企业改革,以及外贸、商品流通、劳动用工、城市经济管理等方面改革的全面铺开,传统的权力高度集中的计划经济体制被社会主义市场经济体制所代替。纵观我国行政改革的实践,其基本趋向是,政府向市场放权、向社会放权,中央向地方放权。经济性放权与行政性放权改变着政府与市场、政府与社会的关系。这种变化为旧体制下的组织形态分化、重组、新生提供了契机。尤其是大量独立化、分散化的经济主体,为维护共同利益,便需要形成社会中介组织,如行业协会、商会等。

由此看来,社会中介组织是市场化改革催生的结果。改革开放以来,随着社会主义市场经济体制的逐步建立,我国的社会中介组织便应运而生。这些中介机构活跃在社会经济的各个领域,成为维护市场秩序、协调市场运作、促进市场交易、规范市场行为的重要力量,并逐步渗透到社会生活的方方面面。从行业管理、企业投资、司法救助、职业选择、人才招聘,到买车买房、信息咨询、订票送函,处处都活跃着社会中介组织的身影。据国家工商行政管理局对24个省市的调查,1980年以前,市场中介组织总数为0.77万家,1985年为2.6万家,1990年为4.3万家,1995年近7万家。1998年,仅代理和咨询服务机构已达13.58万家[3]。但是,由于我国的社会中介组织是在改革开放以后才发展起来的,时间短,发展快,缺乏理论指导,因此,不可避免地产生了一些问题,在一定程度上制约了中介组织作用的发挥。

(一)职能错位按照市场经济的运行规则,社会中介组织不应隶属于政府部门,政府部门也不能干预社会中介组织正常的业务活动。作为社会中介组织应自觉地融入社会经济大循环中,遵循价值规律,参与市场竞争,实行“自主经营、自负盈亏、自我发展、自我约束”的经营方针。然而,从我国社会中介组织形成的外生型背景可知,它基本上是由政府兴办,因此,不可避免地打上了深深的“官办”烙印。主要表现在:有的直接附属于行政机关,同时也接受行政机关的领导,甚至成了有隶属和挂靠关系的政府部门的“附属物”或“代言人”;有些社会中介组织则成为了政府精简人员的“掩蔽所”、“蓄水池”和政府机关创收的重要渠道;有的基本上是被作为行政机关或事业单位来看待,它们不仅有自己的编制,也有自己的级别。社会中介组织行政色彩太浓,严重影响了中介组织的相对独立性和自主性。有的中介组织事实上已变异成为翻版的政府行政部门,其工作方式、方法是行政式的,其职能也蜕变为政府机关的审批职能而不是社会服务机构的服务职能。部分中介组织的管理经费主要由财政拨款,其服务性收入也由其上属主管部门统一管理,即统收统支,从而丧失了中介特色的自主性和灵活性。这些都严重违背了市场公平竞争的原则,既不利于社会中介组织的自身发展,又为寻租和腐败提供了滋生的土壤。

(二)中介垄断按照市场经济的要求,社会中介组织应依靠其服务质量与信誉,在中介服务市场上开展公平竞争。然而,正是由于目前社会中介组织与政府职能部门之间存在着“剪不断,理还乱”的特殊关系,使得社会中介组织之间的竞争在一定程度上演化成了挂靠单位之间的权力较量,并为公共权力进入市场打开了渠道,从而诱发了政府部门的寻租热情,妨碍了公平竞争秩序的形成。中介市场出现严重的封锁和垄断,是政府凭借公共权力实现的,是政府主管部门追求本行业、本地区乃至本部门自身利益的结果。不少社会中介机构在很大程度上成为买卖公共权力的经纪人。有些中介组织由于紧紧挂靠在政府有关部门,其业务活动不是依靠市场,而是依靠政府主管部门的权力;不是依靠平等竞争,而是实行行业事务垄断。因此,设立壁垒、圈占市场就成了其必然之举。这样的社会中介组织实际上成了政府的办事机构,在政府与企业、市场、社会之间构成了一个新的管理层次,在实践中造成了新的政企不分的混乱局面,从而带来了一系列负面效应。

(三)行业管理滞后,导致社会中介组织的无序发展社会中介组织作为市场经济运行的链条,必然要对其进行宏观调控,但却不宜由政府进行直接管理,而应通过行业协会等行业管理组织来实现对社会中介组织的间接管理。然而,由于政府对发展社会中介组织的统一规划和宏观调控,有的部门便在政府职能没有转变、职责没有理顺的情况下,仓促上马;有的把本不属于社会中介组织的机构也冠以社会中介组织之名。此外,由于有些行业自律组织挂靠在政府主管部门,从而影响了行业自律组织职能的到位,也就影响了政府监管职能的行使。行业管理滞后带来的直接后果之一是相关政府职能部门互相分割同一种中介业务,导致了社会资源的极大浪费。我国虽然已经建立了许多行业协会,但还存在着两个突出的问题:一是行业协会由某个主管行业部门指令组建,而不是由市场的内在驱动力发展而成;二是行业协会的领导人由政府部门任命,而不是通过企业选举产生,致使行业协会缺乏公信力,没有起到跨行业、跨系统、跨地区的沟通和监督作用,也