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公共行政管理专业论文修改:《从组织职能和形式等角度看公共行政及公共管理的区别与联系》

日期:2018年01月15日 编辑: 作者:无忧论文网 点击次数:2296
论文价格:免费 论文编号:lw201108201520461374 论文字数:5020 所属栏目:公共行政管理论文
论文地区:中国 论文语种:中文 论文用途:职称论文 Thesis for Title

公共行政管理专业论文修改:《从组织职能和形式等角度看公共行政及公共管理的区别与联系》

摘 要: 新公共管理运动的发展使政府在新一轮改革进程中必须重新审视其改革理念和思路。公共管理与公共行政有区别,从组织职能和形式等多角度可对两者的关系和公共管理的学科属性提出新的认识。

 

关键词: 公共管理; 公共行政; 关系; 属性

 

当前西方发达国家兴起的新公共管理运动,使世界各国都在重新审视本国政府改革的路径选择和制定可行的战略规划。政府本身想具有效率和效果,一个重要的任务就是自己对行使的公共行政和当前发展的公共管理进行分析和选择,并对两者的属性进行归类。

 

一、中西方学者对公共行政与公共管理关系的分析
1•西方学者对两者关系的分析。西方学者的观点概括起来主要有三种。其一是将公共管理等同于公共行政,这是那些坚持传统范式的学者们即公共行政学派所主张的,代表人物就是罗森布卢姆。其二是将公共管理当做公共行政的一个分支,即专门研究行政管理方法、技术和技巧的这一部分。主要是以奥特、海德和沙夫利兹为代表。更有甚者,如格雷姆和海斯,他们将公共管理视为公共行政下的一个较低层次的技术性领域。其三是将公共管理视为与公共行政相竞争的新范式和新途径。主要是以波兹曼和斯特劳斯曼、雷尼、休斯为重要代表人物。
2•中国学者对两者关系的分析。公共管理的各种内涵和观念是近些年才引进中国的,它作为一种新的政府改革思路和理念相比较于中国传统的公共行政来说,具有很多的不同之处。在此,引用几位学者的观点来分析。
学者张成福认为:“公共管理是以政府为核心的公共部门整合社会的各种力量,广泛运用政治的、经济的、管理的、法律的方法,强化政府的治理能力,提升政府绩效和公共服务品质,从而实现公共的福祉与公共利益”。[1]显然,他将公共管理的目标定位于治理能力、绩效和服务品质以及公共利益之上,而这些目标是包含在传统的公共行政的目标体系之内的。公共管理被视为公共行政中的一部分。
学者王乐夫认为公共管理与公共行政之间呈现着错综复杂的关系。他认为,从广义上看公共管理和公共行政两者是相等的,都可以理解为公共部门对公共事务所进行的管理活动。在狭义上可被用来指公共部门管理的两种模式。但从公共行政到公共管理的发展来看,该学者认为,这种发展不是概念游戏,“它起码有两个方面的原则或意义。首先,由于公共部门管理的生存环境的变化,导致从公共行政向公共管理的转变。……其次,从公共行政向公共管理的转变,体现了公共部门管理理念的变革。公共管理推崇多元互动的治理机制,把社会性问题的解决作为自身的主要任务。它追求一种开放的思维模式,力求动员一切可以调动和利用的力量,建立起一套以政府管理为核心的,以多元互动为特征的,以公民社会为背景和基础的管理体系。”[2]
尽管该学者没有明确声明公共管理实际上是对传统公共行政的一种超越,但他反复强调公共管理要体现“公共性”,认为“公共性”和“管理性”是全面解释公共管理概念或活动不可或缺的一对概念,表明了公共管理是对传统公共行政一般意义的超越。
学者陈振明特别强调“公共管理学将研究的对象由政府行政机关扩大到其他非政府组织的公共机构;公共管理学实现了由公共行政学的内部取向向外部取向的转变,由重视机构、过程和程序转向重视项目、结果和绩效,这使得公共管理的政治环境、战略管理、绩效评估、公共责任机制等成为公共管理学的核心主题。”[3]
相比较于其他研究者,该学者旗帜鲜明地认为:“公共管理途径或范式目前正在成长中,尚未成熟,人们对它有大量的批评……然而,作为一种超越传统公共行政学和政策分析的新途径和新范式,公共管理被认为是代表了公共部门管理研究的发展方向,它更具生命力。”[4]

 

二、公共管理与公共行政的关系分析
综观上述国内外学者的观点,他们对公共管理和公共行政的关系有不同的看法。但从两者互动角度来看,它们在公共部门管理的框架内,属于不同的管理模式,只不过公共管理是在新形势条件下对传统公共行政模式的一种超越。

 

(一)两者隶属于同一框架的分析
1•从定义和涵盖面来看,两者具有相通的地方,可以纳入同一个框架。我们可将公共行政定义为政府对国家、社会及其自身事务所进行的一系列管理活动。由于现代政府是公众权力的执行者,承担着建立在委托—代理关系上的管理人角色,因而如何保持公众权力行使的合法性以及公众利益最大化是政府管理或公共行政必须考虑的问题。在管理中体现政府公共部门的公共性就是核心要素。另一方面,可将公共管理定义为是指政府及其他公共机构,是为了适应社会经济的发展和满足公众的利益需求、对涉及公众利益的各种社会事务所实施的有效管理。这个定义强调的是政府的社会管理和公众服务职能,所以社会性是其管理的内涵。
表面看,两个定义一个强调公共性,一个强调社会性,但公共管理立足于管理,本质上要体现公共性。公共性强调公共管理的目标是公众的利益、服务于最广大公众为宗旨,因而不可避免地把公平、正义和把社会伦理道德纳入自己的视野。作为公共管理的“公共性”,它集中表现在公共管理主体、手段、价值观和目标这四个方面。所以,从公共性的角度去理解,两者是同一个框架内的两种不同模式。
2•从组织的职能和定义来看,两种模式可看作为不同组织形式的选择。首先,组织的存在是为了激励和协调其成员的活动。科学管理的奠基人泰罗是这样描述指挥控制组织的每个雇员必须每天接受明确而肯定的指令,告诉他该做什么和怎样去做。这些指令不管是对是错,必须准确无误地执行。这里,协调就是对雇员们的活动进行集中的详尽督导。这样的处理结果容易导致动力的丧失,因为为了保障工作完成而设立纪律和监控手段以及严密的程序只能使人们达到最低限度的要求。而要想取得最佳业绩,完成公共目标就要依靠充分发挥有才华的个人的潜力,使之达到以往的组织意想不到的、从未发掘出来的主动精神和技能水平。因此,激发和协调这一对挑战就变得比过去任何时候都重要。
其次,从更广的意义上去看,市场和组织体一样,都是一种组织形式,两者都是激励和组织协调活动的手段。其差别在于两者对于激励和协调的着重点不同。组织的市场形式是以公平交易为特点的。从最纯正的意义上说,市场看重于激励而等级制看重于协调。任何组织形式都处于这两端之间,在个人主动性和强制性合作之间进行权衡。组织体的各种形式和不同程度的分权都可以被理解为从强制性合作向个人主动性转移。它们都使一个等级组织变得更像市场。由于组织体要随环境的变化而变化,因此,没有一种组织形式天生优越,当需要进行紧密控制时就用等级制,当活动可外包时,就用比较分权的形式。这种解释也比较类似于科斯的交易费用理论,在科斯看来,市场形式和组织体内部形式都是有效配置资源的两种手段和形式,具体采用哪种形式取决于交易费用的高低。
再次,在现实的生活中,每个组织体是采纳一种折中的关系形式。在这个关系形式中,关系主体可定义为与组织体相关的各种利益团体或代表。这些主体之间的运作是建立在市场为基础的关系之上,同时又具备在同一个组织体内部相互协调的关系。它使一些业务严格控制在管理层内,另一些业务推向市场,还有一些业务则在有关形式的组织中进行。
最后,我们可把传统的公共行政模式中的官僚制看作为强制性合作的等级形式,把公共管理模式中的市场取向看作为具有个人主动性的市场形式。从公共行政向公共管理的转化实际上可以看作为基于环境变化所产生的不同组织形式的选择。对于这一点,奥斯特罗姆在上世纪70年代就指出,组织有官僚制和市场这两种对立的形式。官僚组织相对于市场选择是低效率和低成效的。官僚行政式缺乏竞争、消费者主权和低成本选择下的激励。而组织的关系形式,我们可将其与公共管理的社会性特别是其多元互动的治理机制结合起来理解。

 

(二)公共管理是对传统公共行政超越的解释
1•传统公共行政产生和失效的原因分析。威尔逊的政治/行政二分奠定了传统公共行政的一个支柱,而韦伯的官僚制理论和泰罗的科学管理理论则进一步使以规则为基础的非人格化的制度取代了人格化的行政管理制度。传统的公共行政官僚模式在历史上取得了很大的成功,可以说它是在工业发展过程的某个特定时间段发展起来的,它的制度和技术适用于更早的时期。如果政府工作人员被看做机器人,只需对简单的刺激作出反应,难以承担起作出决策的责任,而且在操作手册中都有了事无巨细的规定,那么传统的的行政管理模式可能是合适的。
然而,随着时代的发展,政治与行政的二分在现实中的边界很难决然分开。而另一理论支柱的官僚制理论也不再被认为是组织的特别有效的形式。它的非人格化导致了人性中创新精神的丧失和墨守成规,导致了组织行为的平庸和低效率。
2•公共管理兴起和发展的原因分析。按照米诺古的分析,他认为有三项压力促进了公共管理的兴起:第一,政府规模的扩大和角色的膨胀导致维持政府运作的成本增加,使政府的财政压力变大,预算赤字无法遏制;第二,随着福利待遇的不断满足,公民对政府服务的品质提出了更高的要求,这在客观上要求政府部门更多地面向公众和消费者,承担更多的责任;第三,新右派学说,特别是抨击社会福利国家和政府的观点占了上风。
以上两点主要是从历史演变和发展的角度来说明公共管理模式存在的客观理由。
3•公共管理模式对传统公共行政理念提出了直接挑战并形成了超越。主要表现在:首先,传统模式认为政府本身应该按照等级制、官僚制的原则进行组织,但公共管理模式中灵活的分权形式和市场取向的绩效评估使得组织体内原本低效的维持机制重新走上了激励的轨道。其次,传统模式认为政府一旦介入到某个领域,它就可以通过官僚制组织结构成为商品和服务的直接提供者。一方面政府通过自己严密的官僚制结构向公众提