本文是一篇公共行政管理论文，老龄化社会已经成为我国必须解决的重要民生问题。单纯靠政府的影响是不足以解决牵扯着经济、文化等多方面发展的整个社会的养老服务业问题。为了解决这一问题，哈尔滨市政府应该鼓励民间资本进入养老服务业，运用市场的力量促进产业的发展。但由于事务伊始政策不够细化，执行标准不够完善，民办养老机构自身也有许多问题，共同导致了民办养老机构发展缓慢。通过研究得出以下结论：第一，虽然哈尔滨市政府出台了政策来发展民办养老机构，政策中也涉及了人员培训、土地审批等，但范围较为宽泛没有具体的条条框框，没有非常具体的说明何时何地去做，虽然一部分的政策说明了哪些部门去做，但是并没有说明具体什么工作，都是很宽泛的教给一个部门，如何去做，怎么去做都是各个部门自己设定大致的目标，目标指向性太差，所以一些政策都不是很实际。
1 绪论
1.1 研究背景
根据 2019 年《世界人口展望报告》，截止 2019 年全世界 65 岁及以上人口为 9.1亿，预计 2050 年 65 岁及以上人口将达到 15.9 亿，2100 年，65 岁及以上人口将达到22.6 亿[1]。
根据联合国的统计标准，一个国家 60 岁以上的老年人口达到人口总数的 10%或者65 岁以上老年人口达到人口总数的 7%以上，这个国家就已经属于人口老龄化国家，那么我们国家早在本世纪初已经迈入老龄化社会了[2]。2020 年 4 月 28 日上午，国家统计局公布我国 60 岁及以上老年人口比重已达 17.3%，预计到 2025 年 60 岁以上人口将达到 3 亿，成为超老年型国家。
我国老年人口基数大、增长快、农村老龄问题突出、留守老年增多是我国人口老龄化发展的特点。政府与社会各界应一起面对老龄化带来的挑战。机构养老是养老服务体系中至关重要的一部分，民办养老院又在机构养老中首屈一指。
民办养老院所提供的个性化便捷化的服务是老人选择民办养老院的主要原因，因而无论是对国家、社会和家庭来说发展民办养老院都是很有必要的。国家先后出台了《国务院关于促进健康服务业发展的若干意见》《国务院关于加快发展养老服务业的若干意见》《“十三五”国家老龄事业发展和养老体系建设规划》等政策来推进民办养老院的发展。
哈尔滨市的老龄化问题也越来越严重，2020 年 4 月 28 日，根据哈尔滨市政府公布的《2019 年国民经济和社会发展统计公报》中数据表明，2019 年末哈尔滨市总人口为951.3 万人，60 岁及以上老年人口为 214.7 万人，占总人数的 22.6%，比例己经超过老龄化标准的 10%。再加上近年来年轻人都去北上广等地打拼，缺乏照料的留守老人随处可见，老人养老问题日益严峻，成为哈尔滨市民生发展的重要问题问题。
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1.2 研究目的和意义
1.2.1 研究目的
论文以人口老龄化为大背景，发展养老服务为依托，根据掌握的哈尔滨市养老院的情况以及国家对发展养老院颁布的政策为纽带，找出哈尔滨市民办养老院所面临的问题，借鉴国外发达国家和国内优秀地区的发展经验，结合国家出台的政策手段，针对影响哈尔滨市民办养老院的发展找出原因，结合哈尔滨市的政治、经济、文化背景，有针对性的提出促进哈尔滨市民办养老院发展的对策。通过一系列合理有效的对策，实现哈尔滨市发展民办养老院，壮大养老事业，实现“老有所养”。
1.2.2 研究意义
1.2.2.1 理论意义
论文运用了行政学、社会学、政治学等相关学科理论，利用社会福利多元主义理论、新公共服务理论、公共治理理论等对如何促进民办养老院发展进行综合分析与研究，其理论意义在于，第一：在特定范围内向政府制定的民办养老机构政策提供理论依据。老龄化与高龄化问题使独生子女家庭倍感压力，在我国已经成为一项重大的民生问题，所以无论是政府的探索还是学术界的研究，机构养老都备受瞩目，在一定程度上可以为政府在制定针对民办养老机构的政策上提供理论依据。第二：有利于使民办养老机构相关政策的需求更加有效。对民办养老院的实际情况进行走访并合理分析，使政府更容易掌握现今民办养老机构的现实诉求，从而制定出有自己特色的相关民办养老机构政策，将政府、社会、团体及个人多方面共同提供服务，使各方面有机结合，提高社会资源使用率以及养老服务的效率最大化。
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2 政府促进民办养老院发展基础理论
2.1 基本理论
2.1.1 人口老龄化
人口老龄化是指人口生育率低和人均寿命延长而导致总人口中老年人口比例增长的现象，主要表现在一定区域或国家的年龄结构变化中。
根据联合国的统计标准，一个国家 60 岁以上的老年人口达到人口总数的 10%或者65 岁以上老年人口达到人口总数的 7%以上，这个国家就已经属于人口老龄化国家。
2.1.2 养老服务的界定
养老服务在广义上是指社会为老年人在经济、精神、法律等领域所提供的颐养天年的安排。狭义上是指政府与社会共同为老年人提供的生活照料以及法律帮助的基础养老保障[38]。
养老服务体系主要是指面向所有老年群体为其提供基本生活照料、精神关爱，与社会参与的设施、组织、人才和技术等形成的网络及配套的服务标准、运行机制和监督制度。家庭提供基本生活设施与环境，社区提供服务，政府、社会提供制度和政策是必不可缺的三个条件。
2.1.3 民办养老院的界定
根据商务印刷馆国际有限公司发行的《商务国际现代汉语词典》2014 年 1 月第一版第二次印刷的版本中的解释，机构的定义有三个：一、机械的内部构造或机械内部的一个单元。二、泛指机关、团体或其他工作单位。三、机关、团体等的内部组织。养老机构是正式的书面用语，养老院是民间流行的俗称，养老院是一种运行机构。所以在民办养老院和民办养老机构中，养老院与养老机构的含义相同。
学术界对什么是民办养老机构有着共同的观点，认为它是在民政局或者工商部门登记注册后，由个人或社会力量开办的养老机构。作为研究的民办养老机构，是具有非营利性和福利性特点的民办非企业单位。《民办养老机构管理办法》对民办养老机构的开办主体、开办条件及功用作了明确的说明[39]。民办养老机构是由公民、其他组织等社会力量兴办的一种养老机构，床位数须达到 50 张以上，并向入住老年人提供生活照料、康复护理、精神慰藉等服务。定义中明确了民间力量是实施主体，民间资本是经费来源，民间力量拥有产权。
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2.2 理论依据
2.2.1 新公共服务理论
1980 年后，随着再造政府运动的兴起，新公共管理理论成为了公共行政的主流，并且帮助了西方国家挣脱了财政问题的牢笼，当欧美国家仿照西方国家开展新公共管理运动时，一些学者却认为新公共管理理论将会侵蚀立宪主义的价值。
新公共服务理论在新公共管理理论的延续和升级，罗伯特·登哈特夫妇认为新公共服务理论是“公共行政作为治理系统中饰演着重要角色”，是集公民参与、民主治理和公共服务形成于一体的理论[47]。新公共服务理论是在执行和管理公共政策、组织时，政府官员负责向公民放权和公共服务的职能[48]。新公共服务理论的实质是改变了以“顾客”为主体的价值导向，重新强调公共服务和公民权利的重要性，使政府的职责重新回归到满足公民的利益上[49]。
2.2.2 社会福利多元主义理论
20 世纪 70 年代，由于西方国家承担不了全社会的福利开销所以政府邀请了社会各界人士共同找寻解决这一问题的办法，在思考到底应该由谁来为传统福利买单时，福利多元主义被提出并且得到了大家的一致肯定。福利多元主义作为一个社会政策理论指的是由不同的社会主体共同进行福利资金的筹集与福利供给，并由各个主体一同进行福利规则的制定。很多学者都对福利多元主义进行了思考，并提出了三分法及四分法作为最常见的福利主体划分方法，其中三分法认为国家、市场、家庭是福利主体的组成部分，在三分法的基础上增加如社区、志愿组织等就成为了四分法[50]。
2.2.3 治理理论
治理理论作为一个具有丰富内涵的理论一经出现，就迅速被广泛应用到各种国际组织及学术界中。第二次大战后，由于西方福利国家出现管理危机，政府被贴上服务差效率低等标签，市场调节机制发生危机，导致公民失业、市场垄断等现象，致使治理理论的网络管理体系作为社会调节机制迅速兴起。
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3 民办养老院在哈尔滨发展的现状、问题及成因分析............ 15
3.1 哈尔滨民办养老院的现状......................... 15
3.1.1 哈尔滨市养老院基本概况.........................15
3.1.2 哈尔滨市现有养老模式情况.................21
4 国内外政府推进民办养老院发展的经验与借鉴..................... 31
4.1 国外经验借鉴.................. 31
4.1.1 美国的“政府少参与模式”.......................31
4.1.2 英国的专业民间养老机构........................31
5 促进哈尔滨市民办养老院发展的对策............................... 37
5.1 适当增加计划性投入保障运行基础............................... 37
5.1.1 优化相应民办养老院优惠政策细节..........................37
5.1.2 适度加大优惠政策投入鼓励多主体参与...........................37
5 促进哈尔滨市民办养老院发展的对策
5.1 适当增加计划性投入保障运
