本文是一篇公共行政管理论文，本研究以应急管理生命周期理论和结构功能理论为理论基础，以全国新冠疫情防控为研究大背景，运用深度访谈、案例分析以及扎根理论的方法，对城市社区弹性的过程及表现展开了探索研究，并构建了关于城市社区弹性的理论模型。主要研究结论包括以下内容：第一，城市社区弹性发挥作用的原因在于外部压力对社区系统内在条件产生冲击，导致社区内人员结构与社区功能失衡的危机后果。基于结构功能主义理论，以实际案例为依托，笔者分析了外部压力对城市社区系统的影响，主要表现为社区在维持社区基本服务的同时还需要增加新的应急服务，因此社区原有的行动主体结构与现有的工作量及工作内容不匹配，出现短暂的人员结构错位问题。即外部压力导致社区原有经济、文化、政治建设等服务功能无法正常开展，同时对社区功能发挥提出新的功能挑战。
第 1 章 绪论
1.1 研究背景与问题的提出
在人类社会发展进程中，尽管政治、经济、科学等领域不断发展突破，但同时也面临人口增长、生存环境不断恶化、公共突发事件频发的问题，人类社会发展的前景仍然挑战重重。联合国减少灾害风险办公室（UNISDR）发布的《2019年减少灾害风险全球评估报告》(Global Assessment Report on Disaster RiskReduction 2019)指出，随着全球人口的增长，1985 年至 2014 年间，自然灾害导致的经济损失从每年的 140 亿美元增加到了 1400 亿美元。据 GNDR VFL2019（GNDR Views From the Frontline2019）数据统计分析，全球范围内面临的灾害威胁种类众多，其中洪灾在全球范围内发生频次最多，占比 15%，其后依次为旱灾、山体滑坡、流行性疾病以及火灾。对于人类社会而言，不同种类的灾害冲击着人类社会的各个层面，其影响涉及到人身安全、环境破坏、经济衰退等方面。据数据分析，流行性疾病的影响中，约 43%的冲击集中在人员伤亡以及健康影响，经济损失占比约 15%。
在中国的综合应急管理制度体系中，《中华人民共和国突发事件应对法》将突发事件界定为“突然发生、造成或可能造成严重社会危害，需要采取措施予以应对的自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件”。突发事件中，自然灾害如气象、地质灾害频繁爆发，同时公共卫生安全、事故灾难和社会安全事件的威胁持续存在。中国人口众多，国土面积广，地势西高东低，地形分布包含高原、盆地等，河流、湖泊众多。这些因素一定程度上决定了中国自然灾害种类繁多、分布区域广的特点。中华人民共和国水利部报告指出，中国水旱灾害具有频率高、范围广、种类多以及损失重的特点。1990 年至今，由洪涝灾害导致的全国范围内的年均经济损失达 1100 亿元人民币左右，同期 GDP 的占比约为 2%；并且当流域性大洪水发生时，该年经济损失比例可达 3%-4%；旱灾造成直接经济损失占同期 GDP 的 1%以上，遇到严重干旱时，该比例超 2%。[1]同时，地震灾害等对国家和人民的安全仍构成严重威胁。如四川汶川 8.0 级地震、青海玉树 7.1级地震等严重影响人类福祉，造成了严重的人员伤亡和经济损失。据中国地震台网发布的信息显示，从 2019 年 8 月 17 日到 2020 年 8 月 14 日一年时间内，全球一共发生了 1097 次地震，其中 6 级以上（含 6 级）的地震共有 90 起。中国境内的地震发生频率仍然不减，截止 2020 年 8 月 15 日，近一个月中国地震发生频率超过 80 起。
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1.2 研究目的和意义
本研究以应急管理生命周期理论和结构功能主义理论为基础，结合调研实例，对社区弹性的理论理解与现实应用两个方面达到以下研究目的：（1）以结构-功能为分析视角，探析城市社区在处于应急压力下对社区基本功能的恢复性机制，进而深化理解城市社区弹性的本质与特性；（2）结合社区弹性的理论理解，以成功构建弹性的社区为借鉴，提出强化城市社区弹性的策略，从理论上助力提高社区自身适应力，从而促进基层应急管理模式的优化。
就理论意义而言，首先，本研究试图以结构功能理论为分析视角丰富社区弹性这一概念的理论研究。国外关于社区弹性的研究起源较早，且研究的范围较为广泛，但目前国内对社区弹性的研究仍然缺乏学理性以及系统性的分析。其次，以个案研究分析社区弹性在中国语境下的特征与实质，深化了基层治理中“重心下移”的研究，对自下而上的灾害管理模式研究是一种补充。
就现实意义而言，首先，在各种类公共突发事件频发的大环境下，政府能够发挥的作用力有限，通过对社区弹性的研究，将灾害的应对与管理的研究重点落在基层防线——社区的层面上来，强化社区在面对灾害时的自主性与灵活性，提升社区自身的适应力，从而减弱自然灾害带来的“社会后果”。其次，就社区建设与治理而言，本研究将社区视为有机整体，阐释其在面对外部威胁时的应对能力以及适应能力，一方面从一定程度上推进社区的多元化功能建设，另一方面通过社区弹性的构建也有利于促进社区治理的有效性。
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第 2 章 核心概念界定与理论基础
2.1 核心概念界定
2.1.1 城市社区
“社区”一词译自“community”，最早由著名社会学研究者滕尼斯于 1887年在《社区和社会》（Community and Society）中提出，其建立基础为血缘、地缘联系等具有个人或集体认同感和人情味的社会生活共同体。[35]以此为界定基础，社区在中国已经存在已久，如“邻里”、“街坊”、“保甲”等。20 世纪30 年代，费孝通先生将“community”译为“社区”，由此该词进入中国学者视野。虽然社区一词使用广泛，但学界对于社区的定义仍然存在争议。传统社会学研究将社区理解为一种空间术语，是由众多社会元素组成的社会共同体，社会自我发展和社会自治被纳入到这一个共同体内。但也有学者将社区视为基层治理的结构单元，是国家政权建设的一部分，形成对社区的两极理解。[36]与上述“二元争论”的观点不同，吴晓林认为社区处于行政组织体系的末端，并非纯粹意义上的行政单元，但也并不是完全意义上的社会学领域的共同体，而是一种“社区复合体”。[37]与中国社会结构的发展变迁赋予社区不同特征相适应，当前对社区的理解应该是既包含地理聚集的要素，也包含制度安排的社会要素。
从制度安排角度理解而言，“社区制”一方面是改革开放以来对“单位制”行政工作内容的继承，一方面也是“街居制”服务功能加强、自治化发展的结果。“单位制”是以单位为一元权力主体的基层管理制度，改革开放以后，“街居制”社区作为新的基层管理单元逐渐替代了“单位制”社区，除原有的职责之外，还强化了其向政府以及派出机构反应民众意见、提出建议等职责。2000 年作为中国社区建设的伊始之年，中共中央办公厅国务院办公厅发布了《关于转发〈民政部关于在全国推进城市社区建设的意见〉的通知》，开启了城市基层管理体制的改革，形成了社区党组织、社区居民委员会、社区业委会、物业管理公司等多元主体参与社区治理与建设的格局，改善了“街居制”时期社区治理无法适应环境转型发展等的问题。 该通知中，明确指出社区的讨论范围仍然限定在“居民委员会辖区”，即城市社区是以居民委员会为中心，由该居委会管辖的若干居住区组成，其功能主要包括政治功能、服务功能、社会功能。
表 2-1 弹性对比概念
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2.2 理论基础
2.2.1 应急管理生命周期理论
气候变化、技术创新、大流行性疾病的传播等都对无标度的、静态的、指导了社会和政治科学研究大部分内容的世界观提出了挑战。这样的过程也对当前和未来的人类福祉、政治稳定和民主活力产生巨大影响，因而考验着政府各层面对突发事件的管理能力。应急管理作为一种对突发事件进行有效应对的处理过程，在保障民生、维持社会稳定方面具有重要意义。
应急管理生命周期理论是西方学者对应急管理过程的阶段性分析理论。西方应急管理研究内容主要呈现为危机管理理论，这一概念融合了经济管理、政治学等多个学科的内容。库姆斯认为危机管理需要及时应对危机，其主要目的是控制事态恶化、减少甚至避免损失。[43]学者基于不同研究视角，将这一管理过程划分为不同阶段，主要理论包括哈登模型、斯蒂文·芬克的 4R 模型、米特罗夫的五阶段理论、奥古斯丁的六阶段理论。威廉·哈登主要研究交通事故的起因问题，他构建了“三因素、三阶段”理论，将危机分为危机前、危机中、危机前。[44]斯蒂文·芬克在将危机管理形象地比喻为疾病的发生，并将其描述为四个阶段：第一阶段为征兆期，这一阶段表明存在迹象显示危机可能发生；第二阶段为发作期，指具备威胁的危机事件已经发生；第三阶段为持续期，指危机发生后的影响后果会持续一段时间，这一阶段同时也是解决危机问题的过程；第四阶段为痊愈期，即消除危机事件带来的影响。[45]米特罗夫的五阶段理论分别是指：首先是搜集、整理并分析潜在的危机信号；准备和预防阶段指确定危机信号后，及时阻止灾害性事件发生，尽可能减少组织的潜在损失；为尽量将损害控制在一定范围内，在危机发生后，行动主体应努力保证与该危机无关的其他环境或内容不受该类损害影响；恢复阶段是指在有效应对危机事件后，组织的各项机能能够恢复到正常运作的状态；学习阶段则指通过总结所采取的危机管理行动，达到优化以后危机管理行为的目的。[46]奥古斯丁的六阶段理论将危机管理划分为预防阶段、准备阶段、确认阶段、控制阶段、解决阶段以及从危机中获利阶段。该学者认为，危机预防是危机管理的第一阶段，具有简便且经济的特点；准备阶段则是指在危机不可能完全
