[摘 要] 计划经济体制下的城市社区体制存在管理体制不合理、居委会自治性质不强、管理目标不明确等问题。需从法律保障、制度保障、组织保障等三方面进行社区改革：在法律中明确社区发展的根本目标与公众参与机制；转变政府职能，实现政府工作重心的转变；合理确定社区管理机构工作的基本内容；制定社区管理公约。
[关键词] 现代城市管理；社区管理；改革
1. 社区概念与现代社区管理目标
社区在我国是一个全新的概念。“社”是群体，“区”是指地域，社区是指居民进行一定的社会活动，具有某种互动关系和共同文化维系力的人类生活群体及其活动区域[1]。我国从解放后到改革开放以前一直没有采用社区的概念，直到1979年社会学的恢复才重新提出。社区有多种分类方法，我国普遍倾向于根据社区的结构和特点把社区分为农村社区和城市社区。本文阐述的主要是城市社区。
现代城市管理的本质是对人力资源的管理。管理的目标实质上是为了实现以人为本的理念，为人们充分、全面地开展服务。社区作为城市基层组织，其管理目标必然要和城市管理的目标相一致，社区的主要管理目标应该是不断改善社区生活环境，提高社区生活质量，使社区里的每一个居民都能够人尽其才，自由而充分地发展。
2. 我国目前的社区管理模式
2.1建国以来我国城市社区管理模式
建国以来我国城市社区一直采用的是由区政府、街道办事处、居民委员会形成的“二级政府，三级管理”的管理模式。1954年12月，经第一届全国人大常务委员会第四次会议通过的《城市街道办事处组织条例》和《城市居民委员会组织条例》规定：街道办事处是市辖区、不设区的市的人民委员会的派出机关，其主要职能是办理市、市辖区人民委员会有关居民工作的交办事项，指导居委会的工作，反映居民的意见和要求；而居民委员会是群众性的居民自治组织，应当按照居民的居住情况并参照公安户籍段的管辖区域设立，它的任务是办理有关居民的公共福利事项，向当地政府反映居民的意见和要求，动员居民响应政府的号召并遵守法律，领导群众性的治安保卫工作，调整居民间的纠纷等。
2.2 20世纪80年代以来我国城市社区管理模式的新变化
改革开放以后，随着国外先进社区管理体制的引进，我国的城市社区管理体制发生了一些显著的变化。1981年3月10日，深圳市成立了中国大陆首家专业化的物业管理企业——深圳市物业管理公司，开创了我国专业化、经营型物业管理的先河。从此以后我国的物业管理行业迅速发展，物业管理体制被众多的开发企业、房地产管理部门和社会人士所接受。1994年4月1日建设部颁发了《城市新建住宅小区管理办法》，1994年6月18日深圳市人大常委会通过了我国第一个物业管理的地方性法规《深圳经济特区住宅区物业管理条例》[2]。物业管理作为一种新型社区管理模式逐渐受到政府的高度重视，现代物业管理的推广也给我国传统的社区管理体制带来了一定的冲击。
3. 我国城市社区管理中存在的主要问题
(1)社区的管理体制不合理。我国目前实行的社区管理是区街两级政府、三级管理体制。这种管理体制是计划经济的产物。它的严重弊端之一就是行政色彩太浓，缺乏公众参与机制。区街都是政府行政机构，社区的决策一般由区街政府作出，居民基本没有发言权和选择权，只是被动地接受管理。在市场经济的条件下，这种被动式的管理体制已越来越不适应社会发展的需要。它的另一个严重弊端就是条块分离。由于区街中的单位隶属于不同的行业管理部门，基本上属于条条管理，区街行政管理的范围仅局限于区街所属单位及居委会，而对于占本区面积、人口绝大多数的部、省、市属单位则没有管理权，对于区域城市建设也没有规划权、实施权，因而目前我国区街两级政府的职能权限是不完整的。
(2)居委会的自治性质不强。居委会在法律上是群众性自治组织，但实际上建国以来居委会却一直是作为政府的基层办事机构而存在并发挥作用的。街道、公安、市容管理、妇联、环卫等政府各部门都不断地给居委会下达任务，而且许多任务还规定了明确的指标和考核办法。居委会的工作本该只是协助，政府部门却把大量本该由他们承担的责任转嫁给了居委会，直接导致了居委会出现了婆婆多、任务多、开证明多、统计报表多、会议多的“五多”现象，有的居委会承担来自上级的任务每年竟多达180项[3]。居委会成员整天忙于完成上级下达的任务而疲于奔命，没有时间听取、研究和解决本社区内居民最关心和急待解决的问题。许多居民认为居委会在社区的建设和管理中没有充分尊重他们的意志，对居委会产生不信任感甚至抵触情绪。这是我国城市管理体制和社区管理体制长期不注重管理的科学性和系统性的结果，不但造成基层社区管理的超负荷运转，减低了管理效能，而且有悖于居委会成立的初衷。
(3)社区管理目标不明确。现代管理学最关注的是人的因素。现代管理的本质就是服务。因此，社区管理的实质应该是为社区内的每一个居民提供一个真正有“家园”的温馨感和一个有社区依存感、归属感的社区环境，使社区内的每一个居民都能安居乐业，最终实现“全面、自由而充分地发展”。这个目标是和我国社会主义制度所要实现的共产主义理想相一致的，也是现代城市管理以人为本理念的体现。
遗憾的是我国目前的城市社区管理体制没能体现出这一重要的管理思想，导致了我国不少社区管理人员缺乏服务意识。如有的社区管理人员以“官”自居，对居民态度不好，不主动帮助居民解决社区建设中与他们的切身利益密切相关的问题，到居委会办事难是不少居民的看法；社区管理人员很少考虑怎样才能更方便居民、主动上门服务以节省居民时间、增加服务项目让居民满意等问题。居民在社区中缺乏依存感和归属感，找不到“家园”的感觉。
4. 对我国城市社区改革的思考
4.1社区改革需要法律保障
(1)在法律中明确社区发展的根本目标。要切实把不断改善居民生活质量和环境质量，让居民安居乐业，最终实现全面自由而充分地发展作为社区建设管理的根本。将社区发展的根本目标明确地写入《居民委员会组织条例》，有助于各级政府部门和居委会及其它城市社区管理成员在实际工作中加强服务意识，提高服务水平，完善服务质量。今后应该将居民是否满意和对居民利益的关注程度列为评价社区管理是否成功的主要因素。
(2)在法律中明确社区公众参与机制。由于历史原因，我国普遍缺乏社区公众参与机制，居民缺乏参与意识。但是公众参与已是大势所趋，关键是公众参与社区建设要实现法制化，让居民有法可依。
首先，法律中应明确公众参与的主体及权力。公众参与的主体可以以团体、组织或个人的形式存在，应该由住户、社区商户、开发公司及物业公司共同组成“社区自治大会”。法律应明确规定作为社区管理机构的居委会向“社区自治大会”负责。社区内的重大事宜(包括重大建设项目)的实施必须由“社区自治大会”中的多数通过才能生效。若居民对规划建设部门在社区及周边进行的项目开发有不同意见，居委会应及时向城市主管部门反映，以强化居委会的自治性质和对社区居民负责的意识。
其次，法律中应明确公众参与的时机和办法，加强程序性建设。如社区管理机构充分保障居民对社区内重大事项的知情权和表决权的办法，规划建设部门在社区或社区周边进行的项目开发能做到事先公布及对公布的明确时间做出限制，社区管理机构代表居民向城市主管部门反映社区集体意见的方式和途径等。
4.2社区改革需要制度保障
(1)尽快转变政府职能，理顺城市管理体制，实现政府工作重心的转变。这是城市管理现代化的必然要求。目前我国社区管理中出现的许多问题是城市管理体制方面的因素造成的，是单靠社区管理机构自身无力解决的。只有尽快转变城市管理体制才能有力地推动社区改革的进程。改革的重点措施应包括：一是简政放权，政企分开，实行“小政府、大社会”；二是打破条块分割现状，实行“以块为主、条块结合”，对城市进行统一规划，统一管理；三是权利下放，充分发挥社区管理机构和企事业单位自身的主动性和积极性。
(2)合理界定政府部门和社区管理机构的关系。要重新恢复居委会的自治性质，合理界定政府部门和居委会及其它社区管理机构的关系。给居委会减负，去除其浓厚的行政色彩，摘去其“官”帽。将大量强加给居委会的公共事务返还给区街以上的政府部门，保证居委会拥有合理的工作强度，有足够的时间做好本职工作。街区政府的主要职责是依法行政，规范社区管理，指导社区管理公司的工作。这是社区建设发展到一定阶段的必然要求。
(3)合理确定社区管理机构工作的基本内容。居委会及其它社区管理机构作为居民自治组织，工作中心是保障和提高社区居民生活质量，如反映民情，促进邻里友谊，意外纠纷的处理，犯罪和灾害预防，治安，公众保健，丰富社区文化生活，信息服务，社区内的市容卫生、道路、下水道、环境保障以及与社区自身建设、发展有关的工作等。
(4)在社区环境的维护管理上，制定“社区管理公约”。社区管理公约可以由居委会和物业管理机构拟定，经社区自治大会修改、表决通过，并取得居民书面意见后正式公布实施。社区管理公约的内容可以涉及住户的权力和义务、公共设施的使用与管理、社区环境的维护与变更等。社区管理公约是居民自己意志的体现，有利于公约的贯彻执行，它充分调动了居民对自己所处的社区环境的关心和参与的积极性，不仅有助于人们参与自下而上的社区建设决策，更有助于形成社区依存感和归属感，强化社区意识。
(5)建立城市住区社区管理新体制。
根据城市住区的特点，建立起适应其规划结构的居住区－小区－组团三级社区管理新体制。积极引进现代物业管理的新观念，将我国的居委会制度逐步向社区现代物业管理方向转变。目前我国新建的许多居住区都已委托物业管理公司进行管理，但物业管理行业在我国还很不规范、不成熟，实际工作中还有许多问题和矛盾亟待
