摘 要: 在我国经济转轨、社会转型,单位人转为社会人,单位制的城市社会管理转为社区制的城市社会管理的大背景下,以城市基层居民委员会辖区为单位的城市社区空间组织管理越来越突现出其重要的地位和作用。文章对我国现阶段城市社区空间组织管理存在的问题,进行了分析与思考,并提出了创新设想。
关键词: 城市社区; 空间组织管理；创新；社区制
20世纪90年代以来,随着我国社会主义市场经济体系的逐步建立和经济转轨与社会转型,我国城市社会发展发生了几大变化:一是随着多种经济成分的出现和多元经济结构的形成,社会阶层分化日趋明显,即我国城市的社会结构发生了重大变化;二是随着单位人转为社会人,城市社区成为我国城市最重要的社会组织方式而倍受重视,社区建设已越居于与经济建设同等的重要位置,即我国城市的社会组织管理结构发生了重大变化;三是随着城市社会结构的变化,加之城市房地产业的兴起和住房商品化的进程,城市社会空间结构,特别是居住空间结构变化急剧。所有这些变化汇集到一起的结果,是使城市社会管理的难度、广度、复杂程度进一步加大。而所有这些变化最终的归结点都集中在城市社会组织管理在空间上的最小单元———社区。本文结合笔者博士课题研究及几年政府工作的实践,对我国现阶段城市社区空间组织管理存在的问题、进行的思考和提出的创新设想作一阐述。
1．两点界定:社区与社区空间组织管理
1.1 城市社区的概念与范围
人们从不同的视角去观察、了解、研究社区,会对社区的含义提出不同的理解。目前,形形色色的社区概念已达200多种。社区到底有多大?是指一个城市,还是城市中的一个城区,还是一个街道,一个居民委员会所管辖的范围,也时常让我们在听到或看到“社区”这一字眼时,首先对其所称谓的社区之空间定位产生疑惑。
就社区含义来说,虽众说纷纭,但在社区的基本特征和基本要素上还是达成了普遍认同。即:社区是由居住在某一地方的人们结成多种社会关系和社会群体,从事多种社会活动所构成的社会区域生活共同体。这当中包含了社区的五个基本特征:①社区是一个社会实体。它是具有一定数量与质量的人口和由他们组成的社会组织与地域;②社区是具有经济、政治、文化、社会整合与协调多重功能的社会组织空间;③社区是人们参与社会生活的基本场所;④社区是以居住聚落为主要形态,以有形生活设施为物质载体,以居民自治为主要组织方式的生活空间;⑤社区是发展变化的,它是一定历史时期社会生活的缩影。由此也可以勾画出构成社区的几个基本要素:以一定社会关系组织起来的,进行共同生活的人群;一定的地域;一定的生产和生活设施;一定的组织管理机构;一定的归属感和认同感;一定的思维方式、行为方式和生活方式为特色的文化。
本文对城市社区空间范围的界定与2000年12月中共中央办公厅和国务院办公厅转发的《民政部关于在全国推进城市社区建设的意见》中对社区的范围界定,即:“目前城市社区的范围,一般是指经过社区体制改革后作了规模调整的居民委员会辖区”相一致。之所以这样定位,基于以下几个理由:
第一,城市社区居民委员会辖区能够最完整、最贴切地体现上述社区特征和要素。从理论上说,城市的本质可以简单地认为就是人类居住生活的一种新的形式,因而人在城市社区中的个体环境、社会联系、情感关怀应该倍受重视。在城市社区管理中,我们最应当重视的是城市居民文化、风俗、思想、生活方式的管理。从这个意义上说,以城市社区居民委员会辖区为单位的组织管理是将居民从个体组织为群体的最基层、最具体、最具实际意义的城市基层社会管理。
第二,我国城市实行的区—街—居组织管理体系
实际上是一个“城区—街区—社区”的地域组织管理体系。城区即指市辖区,是一个行政区域概念。街区即指街道办事处所辖的区域,是我国城市现行的最小一级的行政区域。社区对应的是居民委员会辖区,是城市社会组织的最小区域单位,但不是行政区域。可见,将社区定位于居民委员会辖区,会使城市地域组织管理体系的层次更加清晰。
第三,在我国城市特定的“行政区—社区体系”中,将社区定位于“居民委员会辖区”这一层面,使社区有几个从根本上有别于城区和街区的特征:①从空间上看,社区是社会组织的最小区域单位,但不是行政区域。②从规模上看,社区是指“经过社区体制改革后做了规模调整的居民委员会辖区”,它通常较社区体制改革前的居民委员会辖区大,而较街区小。根据多数城市社区体制改革的实践看,大多数社区居民委员会辖区的规模为1,000—1,500户。③从性质上看,社区居民委员会是城市基层群众性的自治组织,而不隶属于政府行政管理系统。以上几个特征又决定了社区作为社会组织的“细胞”,是自上而下的行政力和自下而上的自治力作用的交点,是居民个体和居民群体相链接的结点,也是实现城市社会稳定和人民安居乐业的着力点。目前我国有城市居民委员会11.5万个,居委会干部50.2万人,他们联系、服务、管理着全国近4亿的城市人口,以及城市里的7,000多万流动人口,在我国城市实现经济发展、社会稳定、人民安居乐业中发挥着无可替代的重要作用。
1.2 城市社区空间组织管理
长期以来,社区一直是社会学家关注的领域。德国社会学家滕尼斯(Frdinand Tonneies,1859—1936)在19世纪末提出社区概念也主要是基于社会学研究的视角。随着社区研究的深入及研究相关学科领域的学者的介入,特别是城市地理学者和社会地理学者的介入,使社区的地域性特征凸显出来。事实上,社区是以地理空间为基础的,“地域性”是其“社会性”的基础。不论是以涂尔干为代表的英美社会学界进行的关注社会分化,包括社会地位、宗教和种族的变化的基层社会(Substrate Society)研究,还是以劳韦(C.D.Lauwe)为代表的法国社会学界有关邻里(neighborhood)和人与人之间交往的研究,都是以一定地域为研究范围的社会组织形式和管理研究。在上面讨论的社区特征与要素中,一定的地域空间是社区最主要的特征和要素。
社区是地域性的社会空间。但是,在我国漫长的城市发展过程中,特别是纵观近现代中国城市发展历程,以地域为单位的城市基层社会管理一直是城市发展中的弱点和难点。原因有四,一是中国的城市发展与西方工业化推动的道路不同,走的是一条从被迫开放到依靠商业贸易带动城市发展的道路。近代工商业的先天不足,使中国社会科层式的社会组织发育不充分。首批城市移民在走出农村以宗亲、血缘为纽带的关系群体之后,因没有找到适合城市社会的新的社会关系承载体,难以建立新的有机的团结,这使我国在城市发展中缺乏基层社会管理的传统。二是我国城市居民的整体文化结构决定了他们自我管理的意识薄弱。
社会管理有两方面的涵义,①依靠政权机构进行社会控制,②依靠社会组织在社会规范许可下个人的自我行为调节。然而这两方面在我国城市基层社会管理中都表现出忽视和漠然。三是中国社会对全能主义政治的片面追求。计划经济体制对人们最深刻的影响就是政府是“全能”的而不是“有限”的。政府“应该”也“能够”包办和管理一切。四是我国在长期封建思想统治下,“官本位”意识根深蒂固。人们对没有行政地位的社会公益团体少有兴趣,越是基层,制约其行为的“官”越多。行政干预、官僚主义渗透到社会的每一角落。
笔者在几年的政府工作实践中,深感城市基层社会管理是弱点、难点,但更应该是城市管理的重点和着力点。在本文中,城市社区的地域范围被确定为城市社区居民委员会所辖区域。城市社区空间组织管理是以城市社区居民委员会辖区为单位的基层社会管理。
2．我国城市社区空间组织管理存在的主要矛盾与问题
2.1 以社区为载体的社会管理体系之间的矛盾
我国长时期形成的自上而下的、行政性、单位制的社会管理传统与适应当前社会转型要求,逐步构建与形成的以社区为载体的地域社会管理体系之间的矛盾。我国城市社会管理方式及其形成的历史过程与西方国家有很大的不同。西方城市文明从一开始就是建立在空间地域组织管理基础之上的。以宗教为核心,以居住社区为基础,是西方城市组织管理方式从古至今传承下来的传统。发展到工业革命以来,特别是20世纪以来,以居住社区自组织为主体的城市社区空间组织管理模式已趋成熟。而我国则不然。尽管中国历史较之西方国家久远的多,但几千年中国封建历史留给我们的是中央集权的、自上而下的、大一统的行政管理体系。以各级行政区为基础的地域管理也是与这种大一统的行政管理相配套的。以社区居民自组织管理为主体的社区空间组织管理方式在中国从未占据过主流地位。“社区”的空间组织模式和“自治”的社会组织模式并不是中国城市发展的传统。建国以来,我国在计划经济体制下对城市社会实施的组织与管理是以单位组织为主体的,即国家通过各种各样的单位来履行资源配置、社会动员、满足人们需求等多种功能,以实现社会的稳定。国家通过管理单位组织进而管理居民个体。这种管理实现的机制是在我国城市社会中所特有的依赖结构,即:个人依赖于单位,单位依赖于国家。换句话说,管好每一个单位,就等于管好了城市社会。我们且不去评价这套社会组织体系的优劣,然而可以深切感受到的一点是:在传统的计划经济体制下,这一体系的运行过程是严密的、奏效的。单位组织作为国家实现社会控制的形式和工具是拥有其地位并发挥其作用的。在当时强大的单位体制作为城市社会组织与管理的“主渠道”的情况下,社区居民委员会只是作为单位体制的补充,起着拾遗补缺的作用,其地位与作用不言自明。然而,近年来,随着我国经济转轨和社会转型,运行多年的单位管理体制逐步弱化,众多的人群和各式各样的问题涌向社区,使社区承受的压力不断增加,远远超过了居委会组织法规定的任务和其实际的承受能力。
2.2 我国处在经济转轨、社会转型时期造成的社区阶层化和发展不平衡与单一的社区管理方式之间的矛盾
近年来,我国各大城市的建设进程加快,
