本文是一篇公共行政管理论文，笔者认为随着健康中国战略、疫情常态化防控等各项工作的推进，各级政府对农村基层医疗卫生的重视程度开始提升，相信农村基层医疗卫生机构服务条件会有明显改善,逐步实现基本医疗卫生服务水平和质量的明显提升，完成家庭医生签约服务的全面覆盖，实现农村居民健康素养水平的明显提高,改善农村地区的人民群众养成健康生活方式和健康行为习惯，健康中国、健康乡村的愿景将在不久后实现。
第一章 相关概念界定与理论基础
一、相关概念界定
（一）医疗卫生机构
医疗卫生机构由基层医疗卫生机构、医院、专业公共卫生机构等组成，三者城乡全覆盖、功能互补、连续协同①。
《中华人民共和国基本医疗卫生与健康促进法》明确：“基层医疗卫生机构主要提供预防、保健、健康教育、疾病管理，为居民建立健康档案，常见病、多发病的诊疗以及部分疾病的康复、护理，接收医院转诊患者，向医院转诊超出自身服务能力的患者等基本医疗卫生服务。
医院主要提供疾病诊治，特别是急危重症和疑难病症的诊疗，突发事件医疗处置和救援以及健康教育等医疗卫生服务，并开展医学教育、医疗卫生人员培训、医学科学研究和对基层医疗卫生机构的业务指导等工作。
专业公共卫生机构主要提供传染病、慢性非传染性疾病、职业病、地方病等疾病预防控制和健康教育、妇幼保健、精神卫生、院前急救、采供血、食品安全风险监测评估、出生缺陷防治等公共卫生服务。”
（二）农村基层医疗卫生机构
《关于印发全国医疗卫生服务体系规划纲要（2015-2020 年）的通知》（国办发（2015）14 号）明确指出“县级以下为基层医疗卫生机构，分为公立和社会办两类。”《中华人民共和国基本医疗卫生与健康促进法》规定：“国家加强县级医院、乡镇卫生院、村卫生室、社区卫生服务中心（站）和专业公共卫生机构等的建设，建立健全农村医疗卫生服务网络和城市社区卫生服务网络。”各级卫生健康行政部门业务管理中，农村基层医疗卫生机构仅指乡镇卫生院和村卫生室。本文研究对象主要为乡镇卫生院，村卫生室为补充。
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二、理论基础
（一）公共产品理论
萨缪尔森的《公共支出的纯理论》中对公共产品的概念做明确的界定，他认为公共产品是指能将效用扩展于他人的成本为零，并且无法排除他人参与共享的一种商品②。受益者的非排他性、消费的非竞争是对公共产品与私人产品进行区分的重要特征③。这两大特征对于分析农村基层医疗卫生机构提供的服务具有重要意义。
公共产品基于非排他性和非竞争性标准，又可以被划分成两种类型及纯公共产品和准公共产品，通常情况下，基层医疗卫生服务机构主要为患者提供的是基本的公共卫生服务项目和重大公共卫生服务，一般属于纯公共产品。但是其他具有市场竞争性或排他性的项目，比如基本医疗等服务项目，一般是作为准公共产品。
（二）激励机制理论
作者在本文写作中认为弗洛姆的期望理论可以作为基层医疗卫生机构激励机制的理论基础。期望理论认为，人们只有认为自己的行为会给予他们想要的结果时，才有动力去做一件事。该理论认为个体对结果的认知水平将会在很大程度上决定动机水平，并且激励结果与激励因素之间会存在一定差异，只有员工对激励手段认可，才会产生激励效果。基层医疗卫生机构需要通过福利待遇、职称进修等方面的激励机制来稳定人员队伍，提高服务积极性，主动提升服务水平，为辖区农村居民提供优质、便捷、安全、高效的医疗卫生服务。
基层医疗机构卫生机构被管理者，期望的是个人得到适当的工作任务，而基层医疗卫生机构的管理者要制定符合单位实际的、并且能够具有实践操作意义的绩效考核体系和评价指标，不能将简单的评价结果作为医务工作者的考核标准，在评价过程当中，管理者也应该考虑到各个层次工作人员的具体需求，保障各类医疗机构工作人员的满意度通过合理的政策制定来提升被管理人员的工作积极性。
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第二章 H 市农村基层医疗卫生机构发展现状
一、H 市概况
H 市位于河南省北部，面积 2182 平方公里，辖两个县、三个建成区和一个国家级经济技术开发区、一个省级城乡一体化示范区、四个省级产业集聚区。全市常住人口 162万。H 市有综合性医院 34 所、中医医院 13 所、妇幼保健院（所）5 所、专科医院 4 所、乡镇卫生院 25 家，社区卫生服务中心 13 家，村卫生室 1497 家，社区卫生服务站 17 家；疾病预防控制中心 6 家、卫生监督所 6 所、采供血机构 1 个；120 急救指挥中心 3 家（含两县）下辖急救站 26 家。
X 县辖区内共有乡镇卫生院 9 个，村卫生室 972 个；Q 县共有乡镇卫生院 7 个，村卫生室 161 个。两县基层医疗卫生服务机构服务对象为农村人口，其发展现状能较好地代表 H 市农村基层医疗卫生机构发展水平。
省、市和县政府坚持“保基本、强基层、建机制”的原则，加大了对基层医疗卫生机构的财政投入，筹集各级各类资金对现有基层医疗卫生机构进行房屋和设备改造和提升。H 市基层医疗卫生机构的房屋建筑面积有较大增加，办公环境有较大改善；50 万元以上医疗设备逐年增多，有力提升基层医疗机构的诊断水平和诊断准确率。基础设施的改善，提升了群众对基层医疗卫生机构的信心和满意程度，常见病、多发病和慢性病患者开始逐渐走进基层医疗卫生机构诊治，乡镇卫生院收入逐年提高。
表 4 2017-2019 年两县乡镇卫生院房屋建筑面积（平方米）
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二、H 市农村基层医疗卫生机构发展现状
H 市按照健康中国战略要求，不断加大投入力度和政策支持力度，农村居民医疗保障水平逐步提高，基层医疗卫生服务体系健全，基本公共卫生服务可及性增强，慢性病综合防控能力提升，乡村爱国卫生运动深入，农村居民看病就医问题得到缓解，健康获得感逐步提升，2020 年初全面打赢了 H 市疫情防控的人民战争、总体战、阻击战，在突发公共卫生事件应急处理了发挥了较大的作用。梳理 2017 年-2019 年来 H 市农村基层医疗卫生机构服务体系、基础设施、人才结构、服务能力等四个方面发展情况，对比各项指标与国家、省级标准之间的差距，分析出基层医疗卫生机构应对突发公共卫生事件的能力和风险。
（一）服务体系
H 市农村已实现每个乡镇有一所政府举办的乡镇卫生院，每个行政村有一个村卫生室。针对乡镇卫生院、村卫生室基础设施简陋、设备陈旧落后的状况，各级政府多渠道筹集资金加强乡、村医疗卫生服务机构建设。近年来，各级政府筹集资金 2000 余万元用于提升改造乡镇卫生院和新建、改造村卫生室建设，全部消除了贫困村的空白村卫生室建设历史。
2017 年两县乡镇卫生院 16 个，村卫生室 1297 个；2018 年两县乡镇卫生院 16 个，村卫生室 1290 个；2019 年两县乡镇卫生院 16 个，村卫生室 1133 个。
表 1 两县 2017-2019 年基层医疗卫生机构数量情况（个）
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第三章 H 市农村基层卫生机构发展困境及原因分析..............................21
一、发展困境....................................21
（一）基础设施和应急物资匮乏.................21
（二）人才短缺且结构不合理...........................23
第四章 推进农村基层医疗机构发展的对策..............................33
一、落实政府主体责任，多渠道保障基础投入............................33
（一）加大政府财政投入..........................33
（二）加强乡镇卫生院自我“造血”功能...................................34
结语..........................41
第四章 推进农村基层医疗机构发展的对策
一、落实政府主体责任，多渠道保障基础投入
按照 2018 年新版的乡镇卫生院服务能力标准，结合当下新冠肺炎疫情常态化防治背景，以实施健康中国、乡村振兴战略为契机，各级政府要落实主体责任，加大对基层医疗卫生机构基础设施建设方面的多渠道投入，实现基层医疗卫生机构的基础设施标准化、诊疗设备现代化、服务水平同质化，提升农村居民对基层医疗卫生机构的利用率、信任度和依从度，使其成为群众心目中的首选就医之处，成为全方位、全周期维护群众健康的“守门人”。
（一）加大政府财政投入
市、县、乡级财政预算分级安排，全面推进乡镇卫生院标准化建设。各级政府按照适度超前、着眼长远、满足需求的原则，推动标准化建设，将标准化建设工作列入各级政府考核目标，将乡镇卫生院的工资社保经费、大型设备购置、基础设施建设、业务运行和信息化建设等必要经费列入县、乡财政预算，解决乡镇卫生院发展后顾之忧，将更多的财力投入到卫生院发展中去。
按照填平补齐原则，为乡镇卫生院配齐数字 X 光机、彩超、全自动生化分析仪、全科诊疗系统、康复训练设备、救护车等基本诊疗设备。市县有关部门做好应急物资采购规划，储备一大批防护服、口罩等疫情防控物资，统一分配基层医疗卫生机构。落实对实施基本药物制度的乡村卫生机构一般诊疗费补助，完善医保门诊统筹和差异化支付政策，加大医保基金对签约服务、慢病管理、双向转诊、县域医疗协作、远程医疗服务等政策的支持力度。建立医疗风险基金，通过建立基金池、整体投保医疗责任险等方式，分散医务人员的执业风险，避免为规避医疗风险而推诿拒收病人、弱化基本医疗服务的现象发生。
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结语
近年来，H 市农村基层医疗卫生机构
