本文是一篇公共行政管理论文，本文以凉山州城管执法人员的职业风险为研究对象，以街头官僚理论、风险管理理论、依法行政理论为理论基础，通过文献阅读法、问卷调查法、案例分析法、访谈法等研究方法，对凉山州城管执法人员的职业风险类型、来源及防范对策进行了较为深入的分析。
第 1 章 绪论
1.1 研究背景及意义
1.1.1 研究背景
2019 年 8 月，国家统计局发布的《新中国成立 70 周年经济社会发展成就系列报告之十七》显示，新中国成立 70 年来，我国经历了世界历史上规模最大、速度最快的城镇化进程。1949 年末，我国常住人口城镇化率仅为 10.64%。2018年末，我国的常住人口比例达到了 59.58%，比 1949 年末提高 48.94 个百分点，年均提高 0.71 个百分点。①随着城镇化进程的不断加快，城市内秩序混乱、环境污染、卫生状况恶化等各种“城市病”层出不穷，导致城市管理的内容日渐增多且日趋复杂。城管综合执法人员（下简称城管执法人员，指城市管理局中行使行政执法权的一线执法人员，不包括行政人员、法务人员、财务人员、纪检人员等）作为直接履行执法义务、行使行政执法权力的主体，时刻冲在治理城市脏乱差、维护市容市貌的第一线，肩负着市政管理、环境管理、交通管理等方面的重任，其向上要“遵指示、应检查、常汇报”，向下要“听民情、解民忧、平民怨”，其工作内容繁杂，工作压力较大，职业风险突出。凉山彝族自治州（下文简称凉山州）位于四川省西南部，下辖 1 市 16 县，是全国最大的彝族聚居区，也是四川民族类别和少数民族人口最多的地区，境内有彝、汉、藏、回、蒙等 14 个世居民族，总人口 529.94 万，其中彝族占 53.62%。②复杂多元的民族构成、特色鲜明的民族文化使凉山州拥有了深厚的民族文化底蕴和浓郁的民族风情，但在城市发展过程中，各民族不同的价值观念、文化传统、风俗习惯相互碰撞，也引发了诸多矛盾和冲突，增加了城市管理的难度。近年来，凉山州各县市依托其丰富的旅游资源，大力发展旅游产业，倾力打造“旅游名城”，并取得了巨大的成效。2019 年，凉山州预计旅游总收入突破 500 亿。但在此过程中，城市拥堵、车辆占道、乱扔垃圾、流动摊贩随处营业等问题也不断出现，严重影响了凉山州干净整洁、文明友好、美丽舒适的城市风貌，进一步增加了凉山州城管执法人员的工作难度和职业风险。
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1.2 国内外研究现状
1.2.1 国外研究现状
（1）职业风险研究
目前，国外学术界对职业风险（Occupational risk ）研究最多的学科是公共卫生、环境卫生与职业卫生、肿瘤学、环境科学、医学等，研究内容主要包括三个方面：
一是职业风险模型的研究与应用。Ale.B.J.M、Baksteen.H、Bellamy.L.J、Bloemhof.A、Goossens.L 等（2008）构建了一个职业风险模型，该模型以“汇编和分析事故和暴露数据、将数据纳入逻辑风险模型、得出改进措施及其成本、开发一个支持成本效益风险降低的优化工具”为主要组成部分，旨在帮助行业和专家评估单个工人、公司和项目的职业风险，从而降低和控制职业风险；①Aneziris O.N、 Papazoglou I.A 和 Psinias.A（2010）利用荷兰工作组职业风险模型项目（WORM）开发的概率模型（ORCA）通过估计可恢复、永久性伤害和死亡的风险，对所有参与位于希腊的特定风电场的建设、运营和维护的工人的风险进行了评估，根据其风险对起重机操作员、装配工、电工和维护工人进行了排名，并提出了降低职业风险的措施。
二是职业风险因素的研究。国外学者多从生活环境与工作环境的角度分析从业者的职业风险，而较少关注从业者自身因素。Sawano.T、Tsubokura.M、Ozaki.A 等（2018）通过研究一个福岛核灾后因罹患退伍军人症（简称 LD,一种临床症状广泛的非典型肺炎）而不幸去世的去污工人的病例指出，福岛核灾后，LD 是与去污工人密切相关的职业风险，而造成 LD 的主要因素之一是去污工人的生活和工作条件；③Noda.M、Malhotra.R、DeSilva.V、Sapukotana.P 等（2015）等通过对斯里兰卡加勒区 200 名三轮车专职司机进行问卷调查，收集了职业、心理、社会人口、生活方式和人体测量变量。采用单变量和多变量分析方法，研究了职业病危险因素与腰痛患病率的相关性。研究结果显示斯里兰卡三轮车驾驶员普遍存在腰痛，长工作时间和二冲程发动机与腰痛患病率显著相关，说明长时间工作与二冲程发动机是三轮车司机腰痛职业风险的主要因素。
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第 2 章 相关概念界定及理论基础
2.1 相关概念界定
2.1.1 城管执法人员
在对城管执法人员进行界定之前，需要先了解城管执法这一概念。城管执法即城市管理行政综合执法，是指城市管理行政执法部门及其执法人员，为实现城市管理的特定目的，根据国家相关法律、法规和地方城市管理规章、规定而综合行使城市中多个行政机关部门城市管理行政处罚权和行政强制权，并就具体特定事项对特定公民、法人或其他组织作出直接或间接影响其相关特定权利义务的行政执法活动。
目前，我国在城管执法人员编制上，一般分为三大类：第一类是通过国家公务员或事业单位招聘考试及执法资格考试录用的、具有正规公务员或事业编制的、拥有法律赋予的城管部门全部权利的执法人员；第二类是由保安、下岗职工、无业人员等困难群体组成的合同制协管员和临时协管员；第三类是由企业干部、机关干部、学生等组成的临时参与城市管理工作的人员，被誉为“城管文明督导队”、“城管志愿小分队”，用于维护市容和协助、支持城管综合执法。②2000年，国务院办公厅印发的《关于继续做好相对行政处罚权试点工作的通知》明确指出“集中行使行政处罚权的行政机关的执法人员必须是公务员”。因此，从法律角度来看，只有拥有正规公务员身份编制的城管人员才是严格意义上的城管执法人员，具有执法权，协管员和临时工作人员没有执法权，不能独立执法。
综合以上两点，根据凉山州城管执法的实际情况，本文将城管执法人员界定为：在城市管理过程中，为维护城市秩序、实现城市管理目的，依据相关法律法规，就具体特定事项对特定对象开展行政执法活动的具有公务员编制、事业编制或被城管机关聘用的工作人员。
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2.2 理论基础
2.2.1 街头官僚理论
（1）街头官僚理论概述
1977 年，美国学者利普斯基（Lipsky）在《建立一个街头官僚理论》一文中首次提出“街头官僚”这一概念,指出“街头官僚是指依据法律法规直接面对公民实施行政管理的国家基层公务员”。①1980 年，利普斯基在《街头官僚：公共服务中个人的困惑》一书中明确指出，街头官僚是那些“一线公共服务工作人员，他们在工作中同公民产生了直接的交流接触，并且在他们工作的执行过程中具有大量的自由裁量权”。②典型的街头官僚包括教师、警察、法官、社会工作者、医疗人员以及其他提供服务的公共职员。街头官僚的特征主要有三点：一是街头官僚属于公共部门工作人员，尽管在组织中处于最低层级但拥有非常大的自由裁量权；二是街头官僚数量众多，在政府部门中占有较大比重，街头官僚机构是劳动密集型政府机构；三是街头官僚通常在最基层工作，直接与服务对象接触，街头官僚的决策与行动会对很多公民的生活福利产生影响。
街头官僚理论的主要内容包括以下四个方面：一是街头官僚理论拥有很大的自由裁量权，且由于街头官僚的工作情况难以程序化、工作对象是人而不是物、自由裁量权增强了工作人员的自尊等原因使得降低和消除街头官僚的自由裁量权具有相当大的难度。二是相对于组织权力来说，街头官僚具有某种自主性，当其目标与组织目标相悖时，街头官僚可运用自身所掌握的各种资源来抵制管理者的控制与约。三是街头官僚的工作环境导致了街头官僚的行为模式。街头官僚的工作条件与工作环境具有资源不足、服务需求不断增长、组织目标含糊不清或冲突、绩效测量困难和顾客非自愿五大特征，这使得街头官僚通过设置工作程序和简单化的方式来管理其工作环境。四是街头官僚发展出来的工作程序是为了在满足顾客的过程中达到分配服务、控制顾客、降低不确定性、储存工作资源等目的。
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第 3 章 凉山州城管执法人员职业风险及类型 ................. 19
3.1 凉山州城管执法人员的职业风险 .............................. 19
3.1.1 城管执法人员的工作职责 ................................ 19
3.1.2 城管执法人员职业风险的内涵 ............................ 21
第 4 章 凉山州城管执法人员职业风险来源分析 ............... 31
4.1 个体层面的风险源 ........................ 31
4.1.1 执法理念偏差 .................... 31
4.1.2 执法能力不足 ........................ 32
第 5 章 凉山州城管执法人员职业风险防范策略 ............... 45
5.1 个体层面风险源的防范策略 .................................. 45
5.1.1 树立正确的执法理念 .................................... 45
5.1.2 提高城管执法人员素质 ............................
