本文是一篇公共行政管理论文，本文拟在提供一个市制制度变迁的宏观解释框架，通过历史的研究方法，建立市制变迁与国家治理的逻辑关系，为学界当前的市制问题提供了一个思考角度，并结合当前现代化国家治理的理论，为下一步市制变迁提供了一个国家治理的视角，对市制变迁提供国家治理角度的解释。但本文对市制的研究也存在一定的缺陷，具体表现为：首先，中国的市制道路不同于西方。西方的市制根源在于城市发展道路具有很强的内生性和自然演进的特点，且受到国家影响的作用较小，在几乎与国家的演变同步的环境下形成了特有的市制，同时也是为国际所认同一种标准。
第一章 绪论
一、研究背景与意义
（一）研究背景
建国以来，我国的市制作为一种设市制度经历了比较复杂的变化，与省制、县制的总体稳定态势形成了反差。省制、县制所处的行政层级和隶属关系并未发生过巨大变化，特别是县制历时 2000 多年未做出过巨大调整。反观市制，从与县平级发展为直辖市、省辖市和县辖市的多类型和多层级格局，如副省级市、副地级市、副县级市、镇级市甚至村级市，并与原有的市分类合并形成了“三层五级”的市制格局。为何市制经历了如此复杂变化？而又为何演变为多种类型和层级？主导其变迁的逻辑是什么？对这些的问题的研究发现，学界在既定的情况下对市制问题做出解读，而对市制制度如何演变至今和在国家治理的制度框架内如何发挥作用缺乏必要的解释，但其演变的规律和影响要素是解释其为何呈现出此种形态的原因，因此对此方面研究具有重要意义。
从市制变迁的整体历程来看，市制的演变并不是一个简单的线性问题，至少不能理解为一种全然的正向发展，而是一个复杂多变的过程。按照世界普遍的城市发展规律，市制应该是旨在促进城市发展，完善城市合理布局，最终实现城市和乡村的合理分治。但中国市制和城市发展却呈现出自己的特征：1949 年至 1958 年之前的健康发展、1960年至 1976 年之前的收缩停滞、1978 年至 2003 年的迅速扩张、2004 年至 2019 年调适发展，很明显可以看出市制经历了扩张与收缩的复杂循环。尽管学界从制度变迁的角度、经济发展的角度、城乡发展角度、社会治理等角度对市制做出针对性的解释，但是难以从市制变迁的各个阶段中找到一条贯穿整个变迁历程的线索，因此对于一项制度来讲就因为缺乏演变的主线而显的分散，也难以对市制整体的复杂制度变迁做出合理性解释，那么就引出了关于主导制度变迁缘由问题的探讨。
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二、相关文献综述
（一）国内研究述评
对中国而言，市制不是基于传统的封建制度、小农经济和乡土文化中自然演化的结果，而是一种被迫接受外来现代化的冲击而产生的制度，因此一开始就受到国家的严格限制。这种限制随着国家政治体制、经济结构和社会文化的演变逐步改变了具体形态，但是国家与市制之间的关系却不断加深。由于我国对于市制 “现代属性”的原初认识，使得市制成为我国实现国家现代化过程中必然要慎重对待的一项制度，也正是由于市制发展为国家制度的重要组成部分，便要求其随着国家发展目标和治理方式的演变而进行适应性的变革。但是在不同的发展阶段上国家发展目标和实现路径存在着差异，市制又不能及时的调整便呈现出明显的过渡特征，同时也引起了学界对于市制某个阶段上的问题关注，但这种关注往往使其有所忽略市制变迁的整体方向和制度环境，从而着眼于阶段的“应然”，可能引起对市制变迁方向和改革理论问题的认识陷入“应然”的困境，从而缺乏对实践的解释力。因此理论研究仍然然需要从整体的变迁中再审视，找到一种贯穿于整个历程的关键影响要素来更好的解释市制所处的阶段和可能的发展方向。
总体来说，关于市制专门的研究并不多，对其研究的广泛内容来自于市制的概念所包含的基本要素，包括城市的政治制度、设置模式、等级制度、设置标准、城市行政中心选址和名称等方面基于学者们对市制的研究，产生了市制制度内涵和外延的区分，也即市制的广狭义的区别，狭义的市制是围绕设市的制度展开的，包括设市的标准和各项环节，程序等，而广义的市制指的是市政管理体制，包括城市的行政组织结构、职能结构、管理方式和运行机制。①而本文研究的对象是市制的制度变迁，因此选择的研究是基于狭义的市制概念，但学界对于市制变迁的依据既包括狭义上的，也包括广义上的，已有的对于市制变迁的研究主要表现在：首先，侧重于对市制变迁的实践和改革的研究。或针对整个市制发展历程，或针对单个阶段的市制发展特征进行研究并对不同阶段的市制实践中产生的问题提出相应的改革建议，其主要贡献在于提供了详实的市制研究资料，为市制理论的建构和市制改革的构想提供了历史的视野（华伟 2000）②、（戴军良 1999）③、（蒲善新 2006）④。其次，侧重市制变迁中的城乡分治理论和城乡统筹理论的基础研究，将市制变迁分为城乡分治时期和城乡协调发展时期。
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第二章 核心概念与理论基础
一、核心概念的厘定
（一）市制
市制，或者城市建制，是原初意义上的城市制度。学界普遍认为市制为广义和狭义之分，狭义的市制是围绕设市的制度展开的，包括设市的标准和各项环节，程序等，而广义的市制指的是市政管理体制，包括城市的行政组织结构、职能结构、管理方式和运行机制。①强调的是制度的内核，也就是制度运行的内部要素的组成方式和运行机制，概括的来讲就是与城市相关的管理制度和管理模式，这是与乡村地区管理的区别所在。
从行政区划的角度来看，市制和省制、县制没有区别，是规定性不同的地方建制的设置方式。但是从制度所存在的社会环境来看，市制的内涵要远大于省制和县制。从市制发变迁的角度来看，经济政治环境的变化对于省制和县制的影响所需的能量要远大于对市制的影响，也就是说省制和县制对于社会经济的变迁所带来的影响具有较小的回应弹性，这不仅与中国历史上的地方制度，治理思想有关，也与社会文化，思想观念有关。而市制对于经济改革，政治改革，社会变迁的回应弹性就相对较大，也就是市制作为一种经济调节和管理调节的制度工具的调适性更大，这也赋予了市制在不同的发展时期更为丰富的意义，也就很难寻求一个前后一致的概念去概括总体的市和市制。因此无论是广义的市制还是狭义的市制，从实践发展的角度还是理论研究的角度来说都是不够全面的，合理的方式应该是从市制的总体变迁中，动态地观察不同时期的市制特点，研究其所服务的国家发展目标，管理目标和经济目标，将其放置于广泛的历史和社会环境中研究其变迁的方式和原因。因此本文认为市制的概念应该从阶段和整体上把握：一、阶段性市制内涵，城市建制是市制的核心问题，因此世界范围内和历史上，城市建成区才被为是城市。而实际上早在建国初期为了应对城市粮食问题短暂的施行过城乡结合的广域型城市，不过尚未形成全面的制度。从这开始城市的内涵开始包括农村地区。对于市制的狭域城市建制和广域城乡建制真正的争论是在改革开放以后，特别是农村经济体制改革在给予农村地区经济发展活力的基础之上发挥城市带动乡村发展的战略而实行的，因此在这一阶段广域型市制被普遍接受，实践中出现了狭域型市制和广域型市制同时存在的现象，并一直持续演变到现在。随着国家发展的需要与政治管理体制和经济体制的改革，越来越多的市建制类型出现，如经济特区，计划单列市，以及处于实验阶段的深圳社会主义示范区等。
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二、发展时期：分权制度的“放”与“收”
改革开放前，全能型国家治理模式带来了严重的治理危机，特别是高度集中的指令性国家治理模式下成本和收益严重失衡，各类治理制度受到严重破环，整个国家治理体系和制度架构在民主和法制的崩溃下制度效能严重缩减，治理危机成为国家急需面对的重要问题。面对治理危机问题，中央决策集团采取了转变国家发展的由政治重心向经济重心转变，适度向地方放权来激发社会生产力和经济发展的活力的方式来促进经济发展；塑造“革命党”向“执政党”演变过程，重新调适党在国家治理中的定位和职能以解决治理合法性和有效性的问题；同时通过若干年的放权实践为下一步国家各类制度改革和完善提供资源和环境。而市制改革作为一种制度变迁必然与该阶段的以经济建设重心和实现共同富裕的发展理念相联系，通过央地适度分权、发展商品经济和实现共同富裕三方面来实现国家发展和国家治理的目标。
（一）“放”：市制的解冻回暖
在经济建设压倒一切的背景下，市制重新作为推动国家经济发展的政策工具发挥作用，仅 1979 年一年新增地级市和县级市 23 个，超过文革十年增加的建制市总数，其中从 1977-1981 年 4 年内增加了 43 个建制市。该时期市制的回暖更多的是结合了思想上的解放和被过渡压抑的体制动力下的一次补偿性回应，因此是属于正常范围内的增加。此时期的“放”表现在市制思想解禁和对市制错误认识的反思上，但并不是主动的制度性引导，中央尚未出台对市制恢复的政策规定，而是城市经济要素自然发展的结果。
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第三章 中国市制变迁的总体特征............................ 25
一、探索时期：制度化与非制度化的反复........................ 25
（一）制度化：市制的平稳恢复................................ 25
（二）非制度化：市制的反复限制........................... 28
第四章 国家治理下市制的变迁逻辑................................. 46
一、全能型国家治理下的市制变迁.............................. 46
（一）轴心线索：
