公共行政管理专业论文下载：《新公共服务:一种新的发展趋向》
[摘要] 新公共管理作为20世纪后期风靡全球的管理思潮,它在部分纠正传统行政模式弊端的同时,也与民主社会核心价值相冲突。而由罗伯特•B•丹哈特提出的新公共服务在一定程度上纠正了新公共管理价值取向上的偏差,代表了西方公共行政理论的一种新的发展趋向。
[关键词] 新公共管理; 批判; 超越
一、新公共管理概述
新公共管理是一种国际性思潮,它于20世纪后期发轫于英国、美国、澳大利亚和新西兰,并迅速扩展到其他发达国家乃至全世界。新公共管理有各种不同的称谓,如“以市场为基础的公共行政学”、“管理主义”、“企业化政府”、“重塑政府”等。20世纪后期全球化、信息化与国际竞争加剧的挑战和政府面临的财政、管理与信任危机是新公共管理产生的社会动因。
参照国内外行政学者的论述和行政改革实践,笔者把新公共管理的基本内容归结如下:
1.政府角色定位。新公共管理倾向于一种把决策制定(掌舵)和决策执行(划桨)分离的体制。为了实现两者的分离,新公共管理主张通过民营化等形式,把公共服务的生产和提供交由市场和社会力量来承担。而政府主要集中于掌舵性的职能,如拟订政策、建立适当的激励机制、监督合同执行等,引导它们为实现公共利益的目标服务。
2.将企业管理的理念和方法引入公共部门。基于管理具有相通性这一认识,西方国家在行政改革的实践中广泛引进企业的管理方法诸如目标管理、绩效评估、全面质量管理等,并希望用企业管理理念来重构公共部门的组织文化。
3.放松严格的行政规则,建立有使命感的公共组织。新公共管理模式认为,企业化政府是有使命感的政府,它们规定自己的基本使命,然后制定出让自己的雇员放手实现使命的制度,有使命感的政府比照章办事的政府士气更高、更有创新精神,从而也更有效率。
4.新公共管理把社会公众视为政府的“顾客”,认为公共组织应坚持“顾客导向”,以“顾客满意”为宗旨。
5.加强公共部门的绩效评估。公共部门绩效评估的内容主要包括服务质量、顾客满意度、效率和成本收益等。公共部门的绩效评估主要是以“3E”为标准,即经济、效率和效益。新公共管理的内容相当丰富,从各国行政改革的实践还可以总结出很多,它们全部是以市场化和企业化管理作为其核心理念。
二、新公共管理的批判
新公共管理自问世之日起,就遭到了学术界的广泛批判。学术界对其的批判集中在如下方面:
1.“经济人”的假设。新公共管理承袭了现代经济学理论的人性假设并以此为出发点进行公共部门的制度设计,这是新公共管理与民主社会核心价值冲突的“症结所在”。很显然,一个受自利动机驱动的组织显然无法对公共利益倾注太多的关注。正如莱芮•D•泰瑞所指出的:“既然公共选择和组织经济学倾向于方法论上的个人主义,既然个人利益是其核心理念,那么任何关于‘公共利益’的概念都变得毫无意义”。[1]而在一个个人利益被过分张扬的社会,人们习惯于以个人得失作为价值判断的标准,丧失了对道德问题的敏感性和起码的社会责任感,最终必将引发公共利益与公共伦理的危机。
2.政府角色定位。新公共管理把政府的角色界定为“掌舵”,然而在现代民主社会中,政府的这种角色定位不仅不合适,而且也不可能:其一,新公共管理视野中的政治家和行政官僚是个人效用最大化的追求者,而把社会长远的发展交由自利的个人来掌控其结果无疑是灾难性的;其二,即使政府能够完全代表公共利益,其理性的有限性决定它并不具备制定完美政策的潜质;其三,公共性是公共政策的本质属性,而公众参与无疑是保证公共政策公共性的不二法宝,也是民主社会公民权的集中体现。尤其是那些决定社会长远发展方向的政策和规划,更需要社会公众的广泛参与、协商与沟通。因此,罗伯特•B•丹哈特善意地提醒我们:“当我们急于掌舵时,我们是否正在淡忘谁拥有这条船?”[3]
3.对市场机制的不当推崇。新公共管理建议政府采用以市场为基础的制度设计。琳德•德莱恩认为:“……市场模式隐含这样一种信念,即自由市场的力量可以使追逐个人利益的参与者———个人、社会团体、机构、公司达到一种在某种程度上代表了最大限度可实现的公共利益的平衡。”[1]但是,在复杂、多元的现代社会里,公共决策必须经过一个各相关利益群体互动博弈的过程,这一过程当然没有市场机制更有效率,但它却能最大限度地保证公共利益,这一过程决不是单一的“选票”所能反映的。而且,市场机制的基本动力是对个人利益的追求,这必然把政府引向对短期目标的关注,并放弃了对长远战略目标的追求。因此,布隆克认为:“自由市场这只看不见的手,尽管有它不可怀疑的力量,但是它仍不足以确保许多牵扯到人类幸福以及能让人类持进步乐观态度的社会目标的实现”。[4]
4.企业管理理念。企业化管理理念和方法会带来如下难题:首先,企业家对创新的执着和对风险的偏好使他们在行动中倾向于打破规则而不是遵守规则、重视结果而不是恪守程序。莫尔认为,企业家精神引入政府后会导致效果优先、程序第二甚而不讲程序,这是对政府的根本性误解,政府内部应该是“有了法律和执行性规则之后才会有有效的和负责任的管理”[3]。其次,企业家精神的植入意味着个别政府机构可以在个人或机构利益的驱动下采取行动。盖布勒以亲身经验为例说明这一问题,他说:“这一理念就是使他们像所有者那样行动……”众所周知,公共部门是为公众所有的,他们的任何行动都必须从民众那里获取最终的合法性认同,企业化政府隐含的把机构或个人利益凌驾于公益之上是和民主社会不相容的。
5.“顾客”隐喻。新公共管理坚持以“顾客导向”,“顾客满意”为宗旨。但是“顾客导向”产生了一个分配上的重大问题。政府的顾客所掌握的政治资源差异很大,按照市场经济的逻辑,政府会对不同的顾客区别对待,甚至抛弃没有价值的顾客,这在经济市场上是可以理解的,但在公共部门却是行不通的;而且,相对于公民而言,顾客显然是个很狭隘的概念。事实上,公民在民主社会中的角色是非常复杂的,他们既是公共服务的接受者,又是政府的纳税人。他们不仅“用脚投票”,还“用手投票”。因此,彼得斯直截了当地指出:“公民如今不过是政府服务的消费者,公民相对于国家的个人权利和法律地位无形中被降低了。”[5]
三、新公共服务:一种新的发展趋向
既然广受批判,就必然有超越的努力,由罗伯特•B•丹哈特提出的新公共服务代表了公共行政理论一种新的发展趋向。参照丹哈特的论述,笔者把该理论的基本内容归结如下:
1.理论基础。新公共服务的理论基础是民主社会的公民权理论、社区和市民社会理论以及组织人本主义和公民对话理论。
民主社会的公民权理论。民主社会的公民权理论倡导更为积极的和更多参与的公民权。桑德尔认为,民主社会的公民会更积极地参与到治理的过程之中。他们会超越一己私利,把目光投向更广泛的公共利益。金霍斯迪沃斯则认为,公民应被视为公民而非投票人、委托人或顾客,政府应提高回应性以提高公民的信任度。
社区和市民社会理论。社区和市民社会理论认为,社区在民主政治建设中发挥着重要的作用,人们要在社区的利害关系体系中实现自己的利益,而且也只有在这里,公民才能以讨论和对话的形式参与进来。因此,民主社会的政府的作用在于促进、创建和支持公民与社区的联系。
2.基本内容。
(1)人性假设。与新公共管理“经济人”的假设不同,新公共服务认为,民主社会的公民应该超越个人的狭隘私利去关注更大的公共利益,并为社会和社区的发展承担更多的责任,这本身也是有效和负责任的公民权的本质要素。公共行政人员也不应被视为自利的市场活动的参与者,他们有更高的价值追求,即通过创造性的工作来改善他人和社区的生活。
(2)政府角色定位。新公共服务认为,现代社会的公共政策是各利益集团互动博弈的结果,是各种观点和利益的混合体。因此,政府不能仅仅通过管制和命令来指导公众的行动,也不能简单地建立一套惩罚规则和激励措施将公众引导到“适当的”方向。相反,政府应是推动社会向重要方向发展的参与者,政府要和各社会力量协同行动,寻求社会问题的解决方案。所以,政府的作用是帮助公民清楚地表达和实现他们的共同利益,而不是试图控制和驾驭社会的发展方向。
(3)责任机制。新公共服务认为,在行政管理活动中,公共行政官员受到一系列复杂的制度与标准的影响并需要向其承担责任,诸如:公共利益、宪法和法律、大众媒体、职业规范、社会价值观念等,因此,公共行政人员不能仅仅关注市场。
(4)价值取向。新公共服务认为,公共行政官员并不是其机构和项目业务的所有者,政府是属于公民的。公共行政人员应超越企业家的身份,重视公民权利和公共服务。而企业管理技术诸如生产率改进、过程再造和绩效测评仅仅是设计管理制度的工具,它必须受公共部门核心价值的指引并从属于这些价值。
(5)“顾客导向”理念。新公共服务认为,在政府的公共服务过程中,公平和公正比顾客直接的愿望更重要,因而,有更多资源和更强技能的人不应受到如市场上那样的特殊对待。新公共服务承认改善服务质量的价值,但它认为,政府不应该专注于回应顾客的短期利益,公民也应该超脱狭隘的一己私利,为社会的发展承担更多的责任。
当然,与新公共管理相比,新公共服务的理论体系尚不成熟,它能否取代新公共管理目前尚难定论,但它从一个侧面提醒我们,“在民主社会里,当我们思考治理制度时,对民主价值的关注应该是极为重要的。效率和生产力等价值观不应丧失,但应当被置于民主、社区和公共利益这一更广泛的框架体系之中。”[6]从这个意义上,新公共服务代表了行政理论发展的新趋向。
参考文
