本文是一篇公共行政管理论文，本文采用扎根理论的研究方法，对原始访谈资料进行多次编码，最终得出城市老旧小区治理困境框架。城市老旧小区治理困境可以分为硬性困境和软性困境两大主要困境，具体细化为社区治理基础薄弱、社区治理资源缺乏、社区治理结构不合理、社区社会资本匮乏。在结合多中心治理理论和新公共服务理论的基础上，提出完善城市老旧小区治理的对策建议。首先，通过对城市老旧小区进行多方面的综合整治并创新其物业管理来完善老旧小区治理的基础，为后续的城市老旧小区治理发展打下坚实的基础。其次，城市老旧小区治理的创新发展需要政府、社区居委会、社区社会组织及社区居民共同治理，构建多元治理主体共治模式对于城市老旧小区治理具有重要意义。最后，通过建立多渠道筹措资金机制、完善多方式培养治理人才制度、健全老旧小区治理政策法规体系，为城市老旧小区治理的可持续发展提供保障。
第一章 城市老旧小区治理的相关概念及理论基础
第一节 本研究的相关概念
一、城市老旧小区的含义
2007 年，建设部在《关于开展旧住宅区整治改造的指导意见》中明确指出老旧小区应具有以下三个特征：社区房屋建筑年久失修、配套基础设施老化缺损、环境卫生脏乱差。各地政府在对老旧小区治理过程中出台的相关政策和导则中根据各地市的实际情况对老旧小区的含义进行定义。2009 年，杭州市出台的《杭州市老旧住宅小区物业管理改善工程实施方案》中从三个方面对老旧小区进行界定，建成时间为 1990 年以前，房屋建筑的标准为成套住宅，且没有开展过专业化的物业管理。2012年，北京市出台的《北京市老旧小区综合整治工作实施意见的通知》中对老旧小区的界定为建成时间是在 1990 年及以前建成，小区建设标准不高、配套基础设施设备落后、未建立长效管理机制。2018 年，山东省出台的《山东省老旧住宅小区整治改造导则》文件中指出，老旧住宅小区是指位于国有土地的范围内，建成时间早于 1995年、配套基础设施较差、社区居民改造愿望强烈的住宅小区，同时要求小区十年内未有拆迁和重大改造计划，建筑主体基本完好的多层住宅楼房。
学者们对于老旧小区的定义没有达成共识，不同的学者从不同的研究视角出发，对老旧小区有不同的界定标准和条件。总的来说，城市老旧小区一般是指 20 世纪90 年代建成的住宅小区，社区房屋建筑标准不高；配套基础设施不完善且年久失修；房屋产权形式复杂多样，产权界定模糊；缺乏专业化的物业管理。
二、社区治理的内涵
陈伟东（2003）认为社区治理是进行集体选择的过程，是政府部门、企业单位、社区、非营利组织及社区居民之间的通过合作互动的方式对社区进行治理的过程①。从这个定义中，可以看出作者认为社区治理是一种动态的治理过程，并且是多种治理主体合作进行。
吴光芸（2006）认为社区治理是治理理论在社区领域的运用，或者是在社区范围内对社区的公共事务进行治理，由此可以总结出社区治理的主要特征是社区权力主体的多元化，治理手段和方式的多样化，以及社区治理的参与性和网络化①。这个定义表明，社区治理是在多元治理主体之间，通过多种治理手段和方式，在各个治理主体之间形成参与治理的网络，从而实现对社区公共事务的治理。
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第二节 本研究的理论基础
一、多中心治理理论
20 世纪 50 年代，“多中心”这一概念首次被英国学者迈克尔·波兰尼在《自由的逻辑》一书中提出。波兰尼将社会秩序分为单中心秩序和多中心秩序。前者是指在该秩序中，只有单一的中心领导，秩序等级严格，通过上级对下级的指挥和命令来实现对社会公共事务的管理和发展；后者是指在该秩序中，存在多个相互独立的中心体，他们之间相互独立运转，同时会产生相互联系，进行相互合作共同承担社会公共事务④。20 世纪 90 年代，多中心治理理论是在波兰尼的多中心秩序思想的影响下由奥斯特罗姆夫妇提出的。首先，多中心治理理论认为应有多个治理主体共同治理，社会公共服务和公共事务及公共物品的供给主体的多元化的，并不能仅仅依靠单一治理主体完成。其次，各个治理主体之间的共同参与和合作。多中心治理理论中的各治理主体是独立的，更强调各个治理主体之间相互配合和相互合作，以更好的满足公众的多样化需求。最后，多中心治理理论需要政府改变原来传统的治理观念，对其职责和角色提出新的挑战。政府要重新对自身的职责和角色进行定义，改变传统意义上的“大政府小社会”的思想，政府应该扮演一个中介的角色，负责制定宏观框架和运行规则，同时运用多种合法手段来协调各个治理主体之间的关系，并给各主体提供所需的政策资金等支持。
在多中心治理理论的理论框架下，老旧小区的治理不仅仅应该拘泥于政府这一单一主体进行治理，应该发挥社区居民、社区自治组织、物业管理公司和社会组织等多元主体的合力。其次，老旧小区多个治理主体之间的关系应是相互独立又相互合作的，现阶段社区居民的服务需求日趋多样化，这就要求各个治理主体之间相互配合协作来满足社区居民多样化的服务需求，提供更加精准的服务。最后，政府要转变自身的角色定位，负责老旧小区治理宏观框架的制定，提供政策资金支持，并运用多种方式来协调各治理主体之间的关系，将更多的权力下放给基层。
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第二章 我国城市老旧小区治理政策演化与治理模式
第一节 我国城市老旧小区治理政策演变过程
一、中央政府有关老旧小区治理政策
2007 年 5 月，国家建设部出台《关于开展旧住宅区整治改造的指导意见》，在文件中对老旧小区进行明确的定义，同时将作为民生服务工程的老旧住宅区整治改造纳入政府公共服务范围内；其次，在文件中指出老旧住宅整治工作各地要因地制宜、分类指导，实行政府主导、市场运作的整治模式，建立多元的资金筹措机制，增加政府对旧住宅区整治改造的资金投入，引导各运营单位及社区居民承担部分成本①。
2008 年 2 月，《住宅专项维修资金管理办法》由建设部和财政部联合发布并开始施行。文件中明确指出住宅专项维修资金是专门用于住宅公共部分及公用设施设备的维修、更新及改造的专项资金。同时，对住宅专项维修资金的使用及监督管理等环节做了详细说明。这一资金管理方法的出台，为老旧社区改造治理提供了资金保障，为老旧小区治理顺利进行奠定了良好的基础。
2015 年，中央城市工作会议提出，生活空间要更加的宜居适度，城市工作的中心目标定位为创造优良的人居环境，加快老旧小区改造工作的开展，提升建设水平，加强城市的基础设施建设，有序推进老旧住宅小区综合整治工作的开展。在此次工作会议上多次提到老旧小区综合整治，可以看出老旧小区综合整治工作依然备受国家层面的重视。
2016 年 2 月，《关于进一步加强城市规划建设管理工作的若干意见》提到要有序实施城市修补和有机更新的相关工作，改善老旧城区环境品质和空间秩序等问题；采取维护加固老旧建筑物、改造利用旧厂房、完善配套基础设施等多种措施，激活老城区的功能与活力②。在文件中提出要通过城市修补和有机更新的方式，对老旧城区进行改造，体现了老旧小区改造要顺应城市发展的大规律，要在可持续发展的原则上进行改造。
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第二节 目前我国城市老旧小区治理模式
全国各城市结合本省市老旧小区的现实情况因地制宜的开展治理工作，各具特色。由于各个城市的老旧小区社区发展状况不同，拥有的社区治理资源和条件存在差异，由此各地建立起多种形式的社区治理组织架构。根据老旧小区治理主体的不同，可以将我国现行老旧小区治理的模式分为行政主导型、混合型以及社区自治型治理模式。
一、行政主导型模式
行政主导型治理模式是指以政府为治理主体通过出台政策文件等方式向社区提供治理资源并对社区治理的有关组织进行指导的社区治理模式。在老旧小区治理工作开展的初期阶段，实行以行政主导型的社区治理模式是首要选择。现阶段在我国社区居民自治意识和能力薄弱的现实情况下，政府是掌握可利用资源最多，最权威的治理主体，实行行政主导型治理模式，可以使老旧小区治理工作迅速展开，有助于老旧小区治理情况得到及时改善。实行行政主导型治理模式，明确与老旧小区治理相关的政府部门的职责内容，使政府处于社区治理多方治理主体中的主导地位，可以发挥政府自身的优势，最大程度的整合治理所需的政治和社会等多种治理资源。
行政主导型治理模式存在一定弊端，由于政府在老旧小区治理中占据主导地位，政府的行政干预力量强大，社区很难发挥自身的治理能动性，社区自治能力未能得到提高，不利于社区民主的发展，与社区多元共治的大方向呈现背离现象。首先，由于政府承担了社区治理的大部分责任和公共事务，社区社会组织无法发挥其服务功能，这使得社区社会组织发展受限，同时，政府很难代替社区社会组织为社区居民提供精准化、个性化的服务，政府作为治理主体很难照顾到社区治理的细微之处。其次，在这一模式下，很难提高社区居民参与社区治理的积极性和主动性，不利于改变政府包揽一切，社区居民被动等待政府进行社区治理的局面。最后，政府作为社区治理的主导治理主体，需要承担社区治理的主要责任，也意味着要承担社区治理可能出现的风险责任。当政府提供的服务未能满足社区居民的需求时，会导致社区居民出现不满情绪并加剧社会的不稳定性①。
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第三章 青岛市 S 区老旧小区治理实证研究.......................... 22
第一节 青岛市 S 区老旧小区治理主要做法............................ 22
一、实施老旧小区改造计划......................................22
二、创新探索社区物业管理方式..
