本文是一篇公共行政管理论文，本论文以当前的扶贫攻坚大环境为背景，介绍了插花式贫困地区的特殊性和当前主要的脱贫方式，以贫困恶性循环理论、整体性治理理论作为支撑，针对插花式贫困地区可能存在的政策性、个体性、协同性、产业项目以及贫困的恶性循环等返贫风险进行了分析，进而寻求出其中的资金、主体、产业以及政策等要素，最终想要构建一个政策长效衔接机制、脱贫主体内生动力机制、扶贫主体利益联结机制、扶贫资金整合机制和社会保障机制，目的在于通过构建并及早实施阻断机制，有效阻断插花式贫困地区出现的返贫现象，真正实现可持续脱贫不返贫，巩固脱贫成果，更好的实现乡村振兴。
第 1 章 绪论
1.1 研究背景与意义
1.1.1 研究背景
我国自从 1986 年实行扶贫开发以来，经过 30 多年的不懈努力，取得了举世瞩目的成就，根据国家统计局的数据显示，我国 2015 年、2016 年、2017 年和2018 年贫困人口分别减少了 1442 万人、1240 万人、1289 万人和 1386 万人，按照我国农村现行的贫困标准（2010 年为每人每年 2300 元的价格水平）来测算， 2018 年末农村贫困人口为 1660 万人，比 1978 年减少了 7.4 亿人，贫困发生率为 1.7%[2]。2019 年底，我国剩余贫困人口仅为 551 万人，我国的脱贫工作取得了前所未有的巨大成效，农民的生产与生活条件得到了显著改善。
在精准扶贫、精准脱贫的战略指导之下，2020 年我国一定会打赢脱贫攻坚战，实现全面建成小康社会的奋斗目标，但这并不意味着农村贫困由此走向终结，脱贫的目的并非一“脱”了之，而是要保证脱贫户能够长期稳定地处于贫困线范围之外。2018 年 9 月，国家印发《乡村振兴战略规划（2018-2022 年）》明确提出了要把精准扶贫工作作为实现乡村振兴战略的重要任务，要认真总结相关的扶贫经验，建立稳定脱贫和防止返贫的长效机制。目前一些地区虽名义上已经实现了脱贫，但实际上仍在“脱贫”与“返贫”之间辗转。根据国家统计局的数据，2000 年以来，我国农村返贫率一般在 20%以上，个别年份甚至达到 60%以上[3]。脱贫人口的再次返贫问题不仅反噬着我国的扶贫开发成效，也严重阻碍乡村振兴战略的顺利推进。因此我国的扶贫大业应该在做好当前脱贫工作的同时，更要关注全面建成小康社会之后贫困户的再次返贫问题，实现真正意义上的“脱贫不返贫”。
截至到 2019 年末，我国剩余贫困人口数为 551 万人，在贫困户中，除了集中连片式贫困地区人口，更有相当一部分“插花式”贫困人口的存在，插花式贫困人口存在于相对比较发达的县（市、区）内的贫困乡（镇）村中，贫困人口分布零星且范围广，贫困成因复杂，扶贫资金投入不足，更加极易因灾因病造成累积性和反复性的致贫返贫，由于插花式贫困地区人口生计的脆弱性、政策红利的有限覆盖性，随着我国经济水平的不断提高，贫困线标准也具有可变性，在当前插花式贫困地区范围广大、分布零星、返贫风险高的情况下，2020 年实现全面脱贫的目标之后，依然会有一定的返贫风险。因此如何防控插花式贫困地区的返贫问题，实现真正意义上的脱贫不返贫，推动运动式扶贫向常规式扶贫转变，需要提前构建返贫阻断长效机制，减少返贫发生率，真正实现乡村振兴、建设美丽中国。
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1.2 国内外文献综述
1.2.1 国外研究现状
（1）关于贫困内涵的研究
狭义的贫困更多的强调不具备一定的生存能力与消费能力，朗特里指出当一个家庭的总收入不足以维持这个家庭成员人口最基本的生存能力时，此家庭就陷入了贫困[4]，从广义上来说，贫困则更多地强调是一种社会状态，舒尔茨认为贫困是一种复杂的社会经济状态，其主要存在于特定社会中的特定家庭当中[5]。世界银行进一步扩展了贫困的概念，认为贫困不仅仅是收入的低微和人力发展的不足，它还包括缺少发言权、权利被社会排斥在外等权力性贫困。
（2）关于贫困原因的研究
纳尔逊指出贫困地区落后的主要原因是由于资本形成不足、投资量小、人口增长过快等因素从而导致的人均收入过低，因此只有贫困地区进行大量的投资，使得产出与投资的增长水平超过人口增长的速度，才有可能越过“低水平均衡陷阱”[6]。马尔萨斯提出贫困问题是不可避免的，由于人口的不断增长使得劳动生产率不断降低，生态环境遭到退化，社会总储蓄减少，不利于经济的整体增长，因此造成贫困的根本原因是贫民自身，而不是社会制度[7]。罗格纳·纳克斯阐述了贫困地区的“贫困恶性循环”理论，在他看来，无论在供给还是在需求上，贫困地区都会形成一个不断反复的恶性循环过程[8]。阿马蒂亚·森提出：贫困不仅仅是收入低下，他更是一种对人基本能力的剥夺 [9]。瑞典的冈纳·缪尔达尔提出了“循环积累因果关系”理论，在它看来，政治、经济、社会、制度等多个方面的相互作用导致了贫困的出现，并且会产生要么贫困地区的资金不断的流向了富裕地区，从而使贫困地区生产要素紧缺，导致其发展更为落后，要么富裕地区的资金和劳动力等要素流向了贫困地区，从而促进贫困地区的发展等两种不同的结果，在贫困地区往往存在一定的资源总量不足、权利分配的不平等、发展机会较少等问题[10]。
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第 2 章 相关概念和理论基础
2.1 相关概念
2.1.1 贫困
贫困是与富足相对而言的，它实际上是指一种在物质、精神上贫乏的现象，关于“贫困”的定义，不同的学者从不同的角度对其进行了界定，英国学者朗特里提出如果一个家庭的总收入不能够维持这个家庭人口最基本的生存需求，这个家庭就陷入贫困之中[33]。他从收入的角度对贫困进行了解释对后来贫困研究了产生了重要影响，我国学者凌国顺也认为贫困是人类社会特有的经济现象，它指在一定的社会经济环境下，由于人的素养程度低所导致的能力供给不足现象，是人们缺少足够的收入来维持基本的生活水准的状态[34]。我国政府对中国贫困给予了定义，他们认为一个无法达到社会生活最低标准的家庭或个人就是贫困人口，一旦陷入贫困就会使得正常生活无法保障，生活困顿。
学者们普遍认同当个人的收入和生活水平低于一定的标准时就会陷入贫困，从狭义上来说，贫困即经济意义上的物质贫困，从广义上来说，贫困不仅仅包含经济上的贫困，也包括社会、环境以及精神文化层面上的贫困。随着我国经济的发展和社会的进步，贫困的关注点不断扩大，扶贫方式和手段也不断丰富，根据贫困的类型可将其分为绝对贫困与相对贫困，相对贫困是与社会平均水平的差距而言的，相对贫困人口处于国家标准扶贫线以上，生活基本自足，它根据低收入者与社会其他成员收入之间的差距来对其进行定义。绝对贫困即“赤贫”又称生存贫困，是指在一定的社会条件下，个人或家庭由于缺乏维持赖以生存的基本的物质生活条件而不能维持最基本的生存需要的状况。本文采用的贫困主要是指绝对贫困。
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2.2 理论基础
2.2.1 贫困恶性循环理论
哥伦比亚大学教授纳克斯在 1953 年提出了“贫困恶性循环理论”，在《不发达国家的资本形成问题》一书中他提出了资本的缺乏是造成贫困的本质原因，他提出发展中国家的长期贫困问题是由于诸多相互影响、相互制约的因素恶性循环而形成的，而资本的不足正是其发生恶性循环最为关键的因素，由于欠发达国家的人均收入水平相对较低，因此造成资金供给不足—储蓄能力低下—产品需求少—消费水平低下—资本形成不足，如此反复循环最终造成了不发达国家贫穷的恶性循环。
具体来说，纳克斯教授从供给和需求两方面对此贫困的恶性循环理论进行了阐述。首先从供给角度来分析，由于不发达国家经济欠发达，因此人均收入水平较低，大多数收入都用作了日常消费，只有一小部分钱进行投资储蓄，由此使得整个国家的储蓄水平较低，较低的储蓄造成国家的整体资本能力较低，资本形成不足，因而进一步导致生产规模小，收入低下。如此循环往复，形成了一个“低收入造成低储蓄，进而低资本导致低生产，最后再次低收入”的恶性循环的过程。其次从需求角度来看，居民的人均收入水平较低导致其消费能力低下，而较低的购买能力又造成投资需求不足，进而使得生产力低下最后进一步导致收入低下，形成一个“低收入—低消费—低投资—低生产—低收入”的循环过程，供给和需求的两个恶性循环过程相互影响、相互制约使得欠发达国家经济水平的低下，因此，纳克斯教授得出一个著名的命题即“一国穷是因为它穷”（A county is poor because it is poor）[36]。
纳克斯教授的“贫困恶性循环”理论很好地反映了发展中国家贫困问题的某些特征，并初步提出发展中国家要摆脱贫困的局面，实现经济的增长，要就必须打破贫困的恶性循环，通过加大对贫困地区的支持力度，提高居民收入，扩大投资规模，促进资本的形成等各种措施来摆脱贫困，贫困恶性循环理论对我国的扶贫工作具有很好的理论指导意义。
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第 3 章 插花式贫困地区特征与现状分析 ................................ 16
3.1 插花式贫困地区的特征分析 .................................... 16
3.1.1 插花式贫困地区的致贫原因 .............................. 16
3.1.2 插花式贫困地区的主要帮扶方式 .......................... 17
第 4 章 插花式贫困地区返贫风险辨识 ..................... 22
4.1 政策性返贫风险 ........................
