摘 要:建设社会转型期的行政法治,必须充分注意相关因素及其影响的研究,高举邓小平理论伟大旗帜,狠抓党的建设、政府改革和充分发挥法律的作用。
行政法治指的是国家拥有足够的调整和规范行政关系的法,各类行政关系的主体在法允许的范围内活动,政府在法的约束下按照法的规定充分运用职权,履行职责,从而使符合立法意图的行政状态被创造出来。实现行政法治是实施“依法治国,建设社会主义法治国家”[1]方略的重要组成部分,认真抓好它,能有效降低转型成本,促进我国社会协调发展。
一、社会转型期影响我国行政法治的主要因素
党的十一届三中全会到我国成为中等发达的社会主义现代化国家的这段时期,就是本文所称的社会转型期。由于各方面的发展始终不均衡,行政法治将会受到以下几个方面的影响。
1、整个转型过程都必须由执政党坚强领导下的政府推进。(1)拥有坚强的党的领导下的政府,是我们推动社会转型最主要的资源。(2)转型期间各种社会矛盾需要一个坚强执政党领导下的政府来整合。社会的快速发展和改革开放的深化,特别是社会主义市场经济的发展、竞争机制作用的发挥,必然引起一些矛盾和冲突。如果缺乏有力的整合主体,必然使正常的社会秩序被矛盾的张力冲乱。这一点已经被许多转型国家的历史所证明,如墨西哥、阿根廷。亨廷顿说的动荡往往发生于社会快速发展、人民受益较多时期而不是停顿时期,就是这个道理。(3)现代化水平的不断提高,需要政府干预的事也会增加。这是所有现代化国家的发展所证明了的。随着社会的发展,社会越来越需要政府出于公共的原因为市场创造自由、公平的竞争秩序、总供需基本平衡的宏观经济环境,外贸、社会保障及其他社会无法解决的问题也需要由政府出面进行。(4)一些在发达国家由民间社团管的事也常由政府承担。主要是民间自治水平低、结社不广泛且自主性差,民众对结社认识水平低,导致社会与政府间相当长时间内缺少具有较强公共性、自治性和互济性的民间社团。
2、社会不断分化并常常产生一些新矛盾。转型的过程对我国这样的国家来说,将是一个长期的、深刻的社会分化过程。(1)不断有人先富起来,使富者逐渐分化出来。在目前,沿海人、城市人、农村中的精英、掌握稀缺知识和技能的人都已借助各自的优势较快致富;在以后相当长时间内,还会有越来越多的人通过不同途径逐渐富起来。(2)行业分化。社会主义市场经济的发展使得社会分工越来越细致、行业个性越来越鲜明且在市场中的地位差异很大、从业人员的专业化程度越来越高。(3)行业内部的分化。作为社会主义市场经济的重要组成部分,各行业从业人员都必然会因为竞争规则的作用而优胜劣汰,因此,有人在竞争中崛起,以获得高位和财富的形式实现自己的价值,也有人充当劣汰者并边缘化。(4)区域分化。此外,还有其他分化。这些分化带来的人与人之间收益上、整体贫富上、对现实的信心和对未来的期待上有很大差别,形成错综复杂的矛盾。其中,富者对贫者,不同行业的从业者、行业内部、区域间的强者对弱者的某些傲慢与偏见及由此引起的另一方的心理不平衡,会影响人们对法的态度。
3、法很难在短时间内成为人们共识的体现和个人操守最重要的的组成部分。法成为人们共识的体现和个人操守最重要的组成部分是法治的标志之一,由于我们的民主和法治是在很低的水平上开始的,法的稳定性又常常受社会转型的影响,所以,需要很久才能达到这种水平。(1)传统社会未留给我们足够的法治因子。(2)“左”和右的东西始终会改头换面出现。这种“左”和右主要发生在某些知识分子和有权者身上,他们有的留恋过去,有的充当西方制度和理论的“发烧友”,全然不顾广大人民的利益和国情,干扰法治的运作和人们的视听。(3)某些法律的创设本身就是某种策略的反映。如《担保法》的立法目的是解决久拖不决的三角债,《反不正当竞争法》是因为有人说如果中国没有此法,就不同中国进行入世谈判。这容易使人们的构念系统变得不稳定。(4)过去的示范充当者的作用会有所减弱。在封建社会里,法律及社会风俗总是通过官吏、知识分子、乡绅等影响人民。新中国成立以后,党团员、干部、军人也充当过示范。社会转型后,随着其进一步开明和开放,人们逐渐以追求个人利益最大化为目的。特别是腐败的蔓延,使人的示范作用减弱,人们的行为常会失范。(5)社会分化不彻底,导致一些人常常千方百计运用传统关系解决问题。这就使一些人热衷于搞关系网,借用地缘、人缘等力量调整关系,追求法外利益。
二、前述因素给我国行政法治带来的几个问题
从各已经实现转型的国家的经验教训及我们面临的实际看,提出的问题可能主要有下述一些。
1、确保政府权力适当问题。(1)转型的不同时期应安排给政府多大的权力。很显然,应做到既能促进社会一步步自治,又要始终具有足够的组织力和推进力,是一个两难的问题。(2)如何防范政府及其部门将自己利益优先化。政府及其部门控制着巨大的资源,这样,在社会转型过程中,政府及其部门有可能基于自己的局部利益,会不同程度地出于偏见阻止某些可能削弱自己权力的制度形成或规避某些对自己不利的条款,使在设计上比较适当的权力安排变形走样。(3)如何防范政府官员使行政权力在运作过程中偏离预设目标的问题。虽然我们要求自己的官员牢记自己是普通劳动人民的一员,但长期以来他们客观上还是享受了很多特权的。因此,社会转型使其真正逐渐普通劳动者时,一些人会心理严重失衡,动手用权力谋私利。(4)监督机制难以充分、及时发挥作用。这一方面是制度在相当长时间内需要进一步完善,另一方面还有财力、监督者的能力、精神状态、社会对某种行为的容忍等。
2、应对人民对政府的态度的不断理性化问题。随着社会的转型,人们对自己的位置及与这个社会关系的认识理性化,并带来一些问题。(1)我们的某些承诺的难以兑现。我们曾承诺要解决的许多问题只有通过发展来解决,而发展水平未达到一定程度,很多承诺我们只能不了了之。(2)各项改革措施的出台总会触及某些人的利益。每一项改革,都是权利(力)义务关系的重新划分,所以总有人受益,也有人承担成本,这必然引起一些人的不满。(3)某些党政官员的腐败。转型期间,由于旧体制的残余未消除,新体制未充分发挥作用,无论制度本身还是制度运行都有很多缺陷。许多干部,特别是高级领导干部,将市场的交易规则运用于公共权力领域,以自己手中的公共权力为奇货进行寻租。这些行为使政府廉洁、效率受损,且使人民对政府产生某些不信任。(4)人民希望执政党变成接受他们委托,代表他们领导和监督政府和其他国家机关的党。同时,人民对政府的不满往往通过对执政党的不满来表达。
3、如何建设完善的行政法制和促进行政人员对法的忠诚、尊重和遵守。行政法治的前提是除有完善的其他法外,行政法特别健全,因此,其要求立法者能尽快提供充足的行政法律制度。(1)正确认识行政关系的特点。要使行政法律充分体现出以下精神:人民与政府的关系不是保护与被保护、依靠与被依靠的关系;政府是人民牺牲一部分财产和自由,组织起来承担公共管理服务的机构,其意义在于保护人民剩余的财产和自由;由于政府的强势性,其永远存在着侵夺人民自由和权力的危险;充当行政人员是一部分公民实现利益最大化的选择,没有神秘性,说他们是社会的“公仆”,只是对其公共服务职能的描述,他们与其他社会成员的地位是平等的。(2)正确定位行政法律制度的调整功能。即行政法律制度的调整只是将自然状态的行政关系通过重新划分权力、义务并用国家强制力保障其实现,来最终实现保护人民自由和权利,促进社会发展、维护社会正义的立法意图。(3)正确处理人民当家作主与均衡保护社会公共利益和私人利益的关系。
三、促进社会转型和行政法治和谐进行的对策性思考
社会的转型对实现行政法治的影响,有的已经发生,有的仍属于潜在。因此,我们必须尽可能快、尽可能全面地掌握其规律,并在目前抓好以下几个方面的工作。
1、大力宣传马克思主义,特别是邓小平建设有中国特色社会主义理论。主要目的是增加人们对我国发展的全局和整体的认识,帮助人们普遍树立起解放思想、实事求是、与时俱进、开拓创新的思想状态,为解决问题提供观念前提和哲学基础。(1)认识到这些问题都是发展中的问题。要用发展的眼光看这些问题,坚信这些问题的出现正好说明发展了,我们进入了一个新的阶段;发展中的问题只能通过发展来解决,解决一个问题,社会就向前发展了一步。(2)帮助人们正确认识政府及政府职能。(3)促使人们在对政府的个别行为不满时,能冷静下来,以平常的心态看待。(4)设法使最广大的人民群众能通过制度化的参与解决与政府的矛盾问题。要使大家充分认识到恪守法定程序来解决矛盾和问题是实现国家长治久安的关键,对程序对
