摘 要:行政法治是依法治国的核心,是建设社会主义市场经济的必然要求。实行行政法治必须掌握行政法治的构成及其涵义,坚持行政法治的基本原则,切实转变思想观念,加强法治宣传教育工作,完善行政管理制度,强化行政法制监督。
一、行政法治是建设社会主义市场经济的必然要求
1.法律、法治同商品经济、市场经济有着密切的联系。马克思曾说过:“先有交易,后来才由交易发展为法制。我在分析商品流通时就指出,还在不发达的物物交换情况下,参加交换的个人就已经默认彼此是平等的个人,是他们用来交换财物的所有者;他们还在彼此提供自己的财物,相互进行交易的时候,就已经做到这一点了。这种通过交换和交换中才产生的实际关系,后来获取得了契约这样的法的形式。”这就是说法律的诞生同商品经济的发展有着密切的联系,可以说法律、法治就是商品经济、市场经济的产物。商品经济之所以会孕育法律(最初是以契约的形式表现出来)是有深刻原因的。其一,进行商品交换必须要用法律确定交换主体、双方平等的地位;其二,进行商品交换,必须以法律确立交换双方各自对各自财产的所有权,以及对被交换后的财产的所有权;其三,商品交换本身必须有一定的规则。这一规则在远古的时候可能是借助某些特定的仪式。比如,古罗马人在交换时把一根木棍子折断等。后来有契约和法律将其规定下来;其四,商品交换不可避免地会引起双方的争端,这也要依靠法律来解决。
2.自由、公平的社会环境是市场经济得以健康发展的前提。市场经济的本质是自由、公平。这是因为:在商品经济、市场经济条件下,价值规律是调节人们行为的主要机制。在这一利益机制的驱动下,人们可以自由地进入市场,自由地选择生产、选择消费,可以自由地进行交换,同时也要求人们必须这样去做。所以,人与人之间的关系同自然经济占主导地位封建时代相比有了相当大的变化。后来的学者把这种变化概括为是从“身份到契约”的转变。因为在封建制度下,人的身份不同决定其处于不同的法律地位。但在商品经济、市场经济条件下,人们的法律地位则是相同的,都可以自由、平等地参与竞争。所以,市场经济的根本特性就是平等、自由。对此,马克思曾讲过,商品经济是天生的平等派。他还把流通领域比喻为天赋人权的乐园。而我们要建立社会主义市场经济体制,也就要求我们必须创造出一个自由、公平的社会环境。就我国当前的情况而言,要制造这样的一个社会环境,很重要的一点就是要控制行政权力对经济生活的不当干预,强调国家行政机关及其公务员必须依法行政,即行政法治。
二、实行行政法治的方法和途径
1.掌握行政法治的构成及内涵。国内的学者大都认为行政法治由两个要素构成,但对两个要求究竟是什么还存在认识上的分歧。英国学者普遍认为行政法治由越权无效和自然公正构成;美国学者则认为,行政法治的两要素是指基本权利和正当程序;日本学者则将这两要素归结为法律优位和法律保留两个原则。
我国行政法学者大多则认为行政法治由四个要素构成。其一,行政机关的任何职权的取得和行使,都必须依据法律规定,否则不得行使;其二,任何行政职权的委托及其运用都必须具有法律根据,符合法律的要求;其三,一切行政活动都不得与法律相抵触;其四,行政机关和公务员违法行政,包括违反前三项的行政活动,必须承担法律责任,既包括行政机关的具体行政行为被撤销、变更的责任以及行政赔偿责任,也包括国家公务员因违法失职而应承担的行政处分责任和应引咎辞职责任等。
通过上述分析,不难看出中外学者无论对行政法治的要素构成采取何种划分方法,但就其所指的内容都是大同小异的。只不过是不同学者在看问题时,所观察的视角不同,在归纳时所根据的标准不同而已。
笔者认为,行政法治基本含义应表述为:其一,行政法治的主体主要是国家行政机关。行政机关的组成、职权、职责均由法律规定,行政机关内部组成分子即公务员录用、考核、奖惩、晋升等管理也由法律规定,这就是说,行政机关、公务员的产生和活动本身也必须依法进行,否则,行政法治将失去基础。其二,行政机关及其公务员实施行政职权的行为,必须严格按照法律(包括行政实体法和行政程序法)的规定办事,不能越权,更不能滥用职权,无视法定程序。必须遵守法无明文不得为,法有禁止更不为的行政执法原则。如有违反将会导致行政行为的无效。其三,要建立有效的行政救济制度,如行政复议、行政诉讼、行政赔偿等制度,以使可能出现行政不良和不法行为能够得到及时的纠正和救济,从而最大限度地保护公民的合法权益。
2.坚持行政法治的基本原则。行政法治的基本原则就是指行政机关及其公务员在行使行政权力时,应当遵循的具有普遍指导意义的、基础性的准则。是社会主义法制国家原则在行政领域的具体体现。这些原则主要有:
(1)一切权力属于人民原则。社会主义国家的一切权力属于人民原则,虽然与资本主义国家的主权在民原则在词义上没有多大差异,但其内容已经有了实质变化。只有在社会主义国家,主权在民原则才可能真正实现。
(2)法律至上原则。法律至上是建设法治国家的基本要求,同样也应是行政法治的必然要求。可以说,如果不坚持法律至上的原则,行政法治就会成为一句空话。一切违反宪法和法律的行为,必须予以追究,任何组织和个人都不得有超越宪法和法律的特权。
(3)保护公民权力的原则。切实维护公民的合法权益,是由我国社会主义的本质决定的。既然社会主义国家的一切权力属于人民,因此,国家应有责任保障每个公民的权利和自由,不然的话,所谓国家权力属于人民便是空洞之词了正如《中国的人权状况》白皮书中所说:“继续促进人权的发展,努力达到中国社会主义所要求的充分实现人权的崇高目标,仍然是中国人民和政府一项长期的历史任务。”
3.切实转变思想观念。其一,要改变重人治轻法治的观念。众所周知,中国的传统文化中一直是不注重法治的。“为政在人”,“其人存,则其政举;其人亡,则其政息。”国家能否治理得好,关键是有没有好的君主,法律和制度是次要的东西。在行政管理过程中出现的“长官意志”,“个人专断”,“一言堂”等,都是这种思想观念的表现。实行行政法治,首先必须要求广大行政执法者摆脱这种观念对自己的影响。
只有这样,法律的权威性,才会真正在自己的心中树立起来,才会在实践中崇尚法律,有效地维护人民的权益。其二,要改变重义务轻权利的观念。权利和义务是法律上密切相关的一对基本范畴。在中国传统文化中过于强调义务,而忽视权利。这种观念也是实行行政法治必须摒弃的,因为,在实现国家行政管理过程中,管理者如果想到被管理者对他尽义务是第一位的,则他就从人民的公仆变成了骑在人民头上的“老爷”,这如何还有行政法治可言。也是同我们建设法治国家的基本要求不相符的。其三,要改变官贵民贱的观念。“官”与“民”是政治国家中存在的一种矛盾现象。在中国的历史上,官与民的矛盾常表现为尖锐的对立。新中国成立后,由于国家性质的改变,官与民之间的关系也发生了根本的变化。从理论上讲,官与民只是分工不同,没有高低贵贱之分。但是,由于长期以来形成的观念和惯性的作用,有的干部,尤其是一些手中有实际权力的领导干部,一谈行政法治,就想到治老百姓,行政法治也就变成了依法对老百姓去进行“治理”。他们只想让群众守法,成为老老实实的“守法者”;却从不想起自己也要守法,把自己看成是高高在上、居高临下的执法者、管理者。甚至把下属称自己:我们的“老板”、“老爷”为荣耀。这可以说是官贵民贱思想余毒的典型表现,是极其错误的,必须坚决杜绝。
4.加强法制宣传教育工作。思想观念的转变当然不是一朝一夕就能完成的,这需要坚持不断的培养和教育。江泽民同志说过:“必须坚持不懈地做好法制宣传教育工作,……一种观念的树立,一种意识的培养,需要一个相当长的过程,要充分认识法制宣传教育的长期性、艰巨性,并逐步使之制度化、规范化。”所以要促使人们上述观念的转变和形成,教育是必不可少的。江泽民总书记指出:“我们的干部要通过持之以恒的学习和实践,使自己的法律知识水平和依法办事的工作能力有一个大的提高。”这必将调动各级行政机关及其公务员学法用法的积极性,必将进一步促进行政法治的实行。
5.完善行政管理制度,强化行政法制监督。加强法制宣传教育工作是非常重要的,但是对行政机关及其公务员行使行政权力的行政法制监督也不容忽视。只有双管齐下,才能起到标本兼治的作用。国家对于滥用行政权利的行为必须要给予坚决的查处,要加强对行政执法行为的监督。同时,要进一步完善行政管理制度,如责任追究制,引咎辞职制,市民评价制度等。对行政执法者的故意或重大过失的行政违法行为应追究行政责任、民事责任或刑事责任。
