[摘要]本文深入分析了目前我国行政法治建设中存在的主要问题,提出加强行政法治建设的基本建议:提高行政立法质量;依法确定政府职能;强化行政法治程序;保障行政法治建设经费;维护和规范市场秩序等。
[关键词]WTO;行政法治
WTO的一个重要特点,是对各成员在法律适用方面做了制度性安排,世贸协议第十六条规定“各成员须保证其各项法律、规章、行政程序,与所附各协议所规定的义务一致”。世贸组织与我国达成的协议草案,总共十九条规则,全都是针对我国国内行政管理体制的。因此,加入WTO后,对我国行政法治、特别是对政府的行政管理方式的冲击和挑战,比在商贸方面,市场和企业受到的冲击,更快、更大、更广泛。
一、目前我国行政法治建设中存在的主要问题
(一)行政立法质量不高。一是一致性差。有法律冲突,即立法者立法权限的相互冲突及不同立法文件在同一事项上规定的内容不同,由此导致在效力上的相互抵触。法律与法规之间、地方性法规与部门规章之间、规章之间的不衔接、不协调甚至相互冲突,造成地方基层单位在执法过程中“依法打架”、“依法争权”。二是规范性差。法律、法规不规范,在权利(力)义务配置上不平衡。立法中重视行政机构权力,轻视相对人的权利;重视行政管理机关的强制措施,轻视相对人的侵害救济;重视相对人申请报批的行政许可程序,轻视对行政执法监督制约的程序;权力规定具体,责任规定抽象。三是可行性差。忽视对程序要件的规定。一些法律法规或过于超前,或严重滞后,脱离地方的经济社会发展的实际阶段。或原则多,可操作性不强,实际执行起来困难较大,社会效益很低。四是公正性差。我们一些部门和地方在立法过程中,过分强调部门或地方利益,强调权力;一些地方和部门利用立法“争权夺利”,“以法争权”,“借法扩权”,造成部门地方立法和行政许可广泛化。有些地方和部门,在立法起草中,操纵立法,权力在立法中“寻租”,形成新的部门利益分割。如此“立法”,不利于社会和经济的发展。
(二)政府职能越位、缺位。政府职能越位,管了相当一部分不该管的也管不了、管不好的事。政府缺位,一些需要管理的事情没有管起来,如宏观经济调控,社会管理,公共服务等事务;政府一些部门职能交叉,一些部门既是所有者又是协调者,既当运动员,又当裁判员。有直接经济利益在其中,何以能公平协调?
(三)行政立法程序简化,行政执法程序松驰。行政法治的核心———行政程序制度存有明显的缺陷。立法中,一些法律条文忽视程序要件,因而缺乏规范性,为恣意妄为者留下可乘之机。没有规范的程序何以保障实体法公正?
(四)地方保护和行业垄断严重。市场经济是法治经济,WTO要求我们各级政府对WTO成员保障实行国民待遇、非歧视、透明度原则,而我们一些部门和地方政府在自己管辖范围内,搞行业垄断、地方保护,阻碍市场公平竞争,强调地方利益、部门利益。一些地方无视上级政府的要求,上有政策、下有对策,不公正执法,搞市场封锁,保护本地落后产品。目前我国国内尚不能形成统一、有序、开放的大市场,何以迎接世贸组织成员进入我国市场?
(五)“收支两条线”未能真正解决。行政管理机关在行政执法中要做到公正、公平,绝不能获取经济利益,但由于立法执法经费的制约,严重影响了依法行政的公正性,也制约了依法行政效能的正常发挥。一些行政执法部门热衷于搞罚没收入。一些省、市地方政府将行政执法部门的罚没收入与经费支出都程度不同地挂勾,一些部门、地方罚没上交费用都有任务指标。有罚没收入各行政执法部门就争相办案,无经济利益则互相推诿。一些地方政府对行政执法部门政绩考核指标之一是罚没收入数额,有些是按照比例返还行政执法部门,用于改善装备和福利。如此“扯不断、理还乱”,何以保障公正立法,依法行政?
(六)对WTO的认识不全面。一些地方政府领导及行政执法部门人员对我国加入WTO认识片面,认识意义多,了解内容少;认为入世后,对企业对市场冲击大,对政府管理体制、行政法制造成的冲击认识不足;各地对我国加入世贸组织正负面影响新闻炒作多,符合本地实际的应对措施少。在政府管理制度、企业主体制度,产权保护制度、社会保障制度,信用制度,市场准入、法治观念等方面远不适应世贸组织规则要求。对加入WTO后,政府行政管理体制,特别是地方政府的运作体制、管理水平、调控能力等面临严峻挑战的紧迫性、广泛性认识不足。
二、关于加强行政法治建设的建议
第一,提高行政立法质量。一是清理、修改、完善现行的法律、法规。要按照我们党“三个代表”的要求,根据有中国特色的社会主义市场经济体制的特征,结合我国与世贸组织达成协议草案内容,参照国际惯例,各级国家立法机关和各级国家行政机关对法律、法规、部门规章进行全面认真的清理、修改、完善,对彼此之间不协调、有抵触的法律,由全国人大常委会组织修改。对相互间不衔接有冲突的部门规章,由国务院组织修改。立法中要按照法律保留原则和法律优先原则。要强化行政立法中的民主参与程序。立项、起草、滚动磨合条文、专家论证、听取群众意见、会议讨论、会议通过、签署、公布,都要严格按程序进行,以保障行政立法的公正性、一致性、可行性。
第二,依法确定政府职能。根据法定职权的原则,由中央编办、组织部、人事部、国务院法制办、外经贸部入世谈判小组、法律专家及相关部门人员参加,遵循我国社会主义市场体制的模式,参照国际惯例,对国家机关、政府部门的行政管理职能重新定位,并立法通过。职能调整中,政府要从无限政府转向有限政府,要加强社会公共事务管理职能。通过修改法律适时调整政府部门的职能授权,明确职责范围。一项权力只能授予一个行政机关,涉及到两个或两个以上职权范围的事项,要通过法律集中授权于其中一个机关,防止出现职权交叉和职能冲突。理顺政府职能,提高依法行政效率。集中搞好宏观调控,创造公平有序的市场环境,减少政府对经济事务的行政性审批,让企业成为市场的主体,有序竞争,建立廉洁高效、运转协调、行为规范的行政管理体制。
第三,强化行政法治的程序。法治区别于人治的显著特点就是按法定程序办事。针对我国封建社会历史较长,公民契约、平等、权利等意识较弱,“人治”因素较大,行政执法人员素质不高的状况,在行政法治建设中要注意程序要件的建立。对行政立法程序、行政复议程序、行政计划程序、行政合同程序、行政许可程序、行政监察程序和行政强制程序进行规范化、标准化、统一化修订、完善。利用法定程序来监督行政机关依法行政,防止其失职、越职或滥用职权,保障当事人在程序上、实体上的合法权益。
第四,保障行政法治建设经费。各级政府财政对立法和执法经费必须予以保障。各级政府都要在每年的财政预算编制中正式列入立法经费和执法经费。保障其立法执法活动所需的费用,也就是保障了其行政立法和行政执法的公正的基础。
第五,维护和规范市场秩序。市场经济发展和加入WTO都要求地方政府尽快转变职能、规范政府行为,将政府的主要力量用于创造公平有效率的市场环境上来。中央政府要加强对地方政府的领导和约束,加大对垄断行业的改革力度,打击行业垄断,打破地方封锁,严肃惩处违规当事人和地方(部门)领导。对暂时不能放开垄断经营的行业,要剥离其行政管理和执法职能。运用法律、法规采取强力措施,保证全国统一开放大市场的建立和健康发展。
第六,强化行政法治和WTO知识培训。特别是对地方党政主要领导和行政机关的负责同志,要进行行政法治知识和WTO知识的培训。行政管理机关负责同志到任前,要对该部门行政执法依据的法律、法规、规章及依法行政程序进行学习培训,做到应知应会,考试合格后方能履职。地方党政主要领导带头学法,自觉接受政府行为规范教育。要加强对WTO知识的学习,在各级外经贸管理部门内部配备有关法律、经贸人才,对WTO进行专题研究,并负责处理入世后的贸易争端问题。地方政府其领导方式和管理模式要适应入世后的变化,遵循WTO主流成员国共同执行的贸易自由化、公平竞争、国民待遇、互惠互利、非歧视等市场经济准则。市场经济的实质是法治经济,要搞好行政法治建设,按照国际惯例,推进政府体制创新,使我国各级政府行政法治建设适应入世后的要求的挑战,适应经济全球化的大趋势。
