[内容提要]《行政复议法》为公民、法人及其它组织维护自身合法权益提供了强有力的法律武器,但在其实施过程中,也存在一些问题。解决这些问题的关键在于加强行政复议机关建设、提高行政复议人员素质及对行政复议机关进行有效监督。
《行政复议法》实施已一年多了。在这一年多的时间里,《行政复议法》对我国的行政复议工作起到了积极的推动作用,一方面,强化了行政复议机关的法律地位、权力及其职责,并为其广泛地开展行政复议工作提供了坚实的法律依据;另一方面也为公民、法人或者其它组织维护自身合法权益提供了强有力的法律武器。但是,我们也不能否认在行政复议过程中还存在着许多问题,影响并制约着行政复议工作的深入开展。解决这些问题,并寻找出解决这些问题的方法和途径便成为当务之急。
一、行政复议存在的问题
(一)依法复议的观念滞后。行政复议机关及部分国家行政机关依法行使行政复议权及自觉接受行政监督的意识较差。总认为自己是“官老爷”;或者认为自己的工作已兢兢业业了,出点差错也在所难免,没有什么了不起的,用不着上级或行政相对人的监督和复议,更用不着承担赔偿责任;或者认为行政复议工作可有可无,没有必要存在;或者认为行政复议工作太麻烦,太嗦,怕得罪人,还怕当被告,怕丢面子。因此,对行政复议工作不理解、不支持、不协助,不如期答辩,不积极提供证据,不出庭应诉,甚至不如期履行已发生法律效力的行政复议决定。
(二)行政复议的机构不健全。虽然各级政府都设有行政复议机构,但是,它只能是职能处(科)室,不能独立对外行使职权,更不能以自己的名义独立作出行政复议决定。另外,其行政复议人员也配备不足,有些基层机构只有一个人,有的甚至连一个人都没有,而是由其他科室的人兼职。这造成了行政复议机构的规格低、人员少、任务重,无法胜任行政复议工作,严重影响了行政复议工作的开展,制约了行政复议案件的质量,同时也削弱了行政复议机关的权威与信誉。
(三)行政复议人员的素质差,办案质量低。由于行政复议机关及行政复议机构的编制、人员、机构设置及其职权没有明确的法律规定,再加上行政复议机关的领导及其复议人员自觉执行《行政复议法》的意识较差,业务水平低,对扩大了的行政复议范围、权限、程序以及举证责任、法律责任不甚了解,对部分抽象行政行为的理解也不甚一致。因此,如何界定具体行政行为、抽象行政行为,以及内部行政行为、外部行政行为,便成为行政复议工作的新难点、新课题。这些新情况新问题摆在本来文化水平、业务水平、法律政策水平就不高的行政复议人员面前,使之更加应接不暇。据统计,天津市行政复议人员大本以上学历只占38%,大专以上学历的占62%,法律专业本科以上学历的占44%,非法律专业占56%。这样的文化程度及专业程度是很难适应《行政复议法》要求的,其办案质量也是可以想象的。
(四)对行政复议范围的理解和适用不一致。《行政复议法》比《行政复议条例》无论是在结构上、体系上,还是在内容上都有所不同。尤其在行政复议的范围上,增加了对抽象行政行为的复议和审查。这不仅仅是行政复议范围和内容的增加,更主要的是打破了我国多年来行政法理论及行政复议实践的界限,第一次把抽象行政行为列为司法实践的审查对象,具有划时代的意义。并且是在行政相对人“认为”的情况下提出。这充分表明了我国民主程度的加强和延伸。与此同时,也给行政复议机构及复议人员带来新问题,即对具体行政行为与抽象行政行为的理解和适用不一致,从而导致行政复议的结果也不尽相同。
(五)对新的审理方式不适应。首先,《行政复议法》第23条第1款规定:“……被申请人应当自收到申请书副本或者申请复议的复印件之日起十日内,提出书面答复,并提交当初作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料。”这一规定明确表明行政复议的举证责任在被申请人这一方,即举证责任倒置。对此,许多行政机关及其公务员极不适应,要么不提供证据要么不及时提供证据。从而错过时机而导致其败诉,同时也容易产生对司法机关的不满。其次,书面审理是过去行政复议的主要形式和做法,而《行政复议法》却规定以书面审理为主,其他形式为辅,如口头申请、听证、质证、辩论、听取意见等方式不断地运用到行政复议过程当中。这使行政复议机关及行政机关很不适应,有的甚至有抵触情绪。再次,《行政复议法》还规定:“申请人、第三人可以查阅被申请人提供的书面答复、作出具体行政行为的证据、依据和其它有关材料……”;并把行政复议的期限由原来的15日改为16日;当作出的裁决或者决定对当事人不利时,必须说明法律依据和事实依据;所有的裁决、决定都必须根据质证结果作出;把举证、质证、认证贯穿于整个合法性和合理性审查当中;保证复议程序公开、公正、公平的作法等等。所有这些新的审理方式在不同地区、不同级别的行政复议机构受到不同程度的抵触和遗弃。这不仅影响了行政复议的公正性,还阻碍了我国司法改革的进程。
二、规范行政复议行为的对策与途径
(一)加强行政复议机关及机构的建设。行政复议工作的专业性强,涉及和运用的法律、法规、规章比较多,并与申请人的生产、生活息息相关,其工作繁杂量又大。因此,需要有一个相对超脱的机关或机构专门办理行政复议事项,与此同时,还需要有一批熟悉法学原理、法律条文、行政管理、经济管理、社会学及心理学,并且责任感强的行政复议人员。使行政复议机构的规模、结构、人员、经费、装备统一化、规范化、法制化,并与当地的经济发展和行政复议工作相配套、相协调。真正做到防止和纠正违法或不当行政行为的发生,充分保障和监督行政机关依法行使职权,不枉不纵,合法适当;真正做到合法、公正、公开、及时地保护公民、法人或者其他组织的合法权益不受侵犯,或者得到及时的救济和补偿。为此,我们呼吁行政复议机关或机构的组织法、编制法尽快出台,使其与政治体制改革、市场经济发展相统一、相协调,使依法行政、依法复议得到充分的组织保障和制度保障。
(二)努力提高行政复议机关及行政复议人员依法行政、依法复议的意识,切实提高行政复议人员的法律、业务水平,提高办案质量。古人云:“徒法不足以自行”。这句话告诉我们,法律是靠人来执行的,行政复议工作也是靠人来落实的。人在行政复议中起着积极而又不可替代的作用。因此,必须提高行政执法人员及行政复议人员依法行政的意识,把人民的利益放在第一位,把为人民服务作为自己的行为准则,把做人民满意的公务员作为自己追求的目标。努力钻研业务,尽快理解和适应《行政复议法》的立法目的和法律条文,使良法得以很好地贯彻和执行。为此,必须严把用人这一关。行政复议人员,只有经过严格的考试并合格后才能被录用。在录用期间,每一位行政复议人员都要严格执行复议责任制及工作目标,认真办好每一件复议案件。认真落实错案追究制度,自觉接受上级、同级及行政相对人的监督和检查,竞争上岗,优胜劣汰,始终把业绩考核与奖惩制度挂钩。通过这些措施,使其不断地更新知识,充实和完善自己,努力提高办案质量。否则就被淘汰掉,并不得再被录用为公务员或行政复议人员。只有这样,行政复议人员的依法行政、依法复议的意识才会增强,为行政相对人服务的意识才会增强,其职业道德及责任感才会增强,业务水平、法律水平才会提高,其办案质量才能真正提高。
(三)加强《行政复议法》具体性、操作性的研究,使行政复议工作更加规范化、法制化。首先,应扭转一种立法思想———宜粗不宜细。这种思想始终指导着我国的立法活动,使许多法律,包括《行政复议法》在内,在刚一出台就不得不采用“批复”、“意见”、“答复”等方法弥补法律的缺漏,以使法律具体化,增强其操作性。那么,为什么不在立法时就让它明确、清楚、具体呢?这实际上一方面损害了法律本身的严肃性和权威性,另一方面也给行政执法工作带来空白和漏洞,同时,也给不法行为以可乘之机,有漏洞可钻。因此,我们建议,在立法时就应清楚、明确、具体、操作性强。其次,对行政复议人员资格的认证,对行政复议人员的考核、培训、晋升、奖惩、任免等制度的规范化、法律化的问题,对错案追究制度、回避制度、赔偿制度的落实和执行情况的检查、通报、纪律处分等都作应明确、具体规定,不能只作原则性的规定,否则,不利于操作和执行。
(四)加强对行政复议工作的监督。行政复议是行政复议机关依照行政复议法对行政机关的具体行政行为及部分抽象行政行为实施的监督。它是一种事后监督,侧重于对行政机关具体行政行为的合法性和合理性的监督并作出评价———正确的予以维持,错误的予以撤销、变更,或者责令被申请人在一
