摘 要:行政法学与行政管理学虽然分属于不同的学科体系,但从各自的产生背景、研究目的和内容、学科特点以及在当代所面临的挑战等许多方面却有着千丝万缕的联系,这些联系以及它们在社会结构中所处的地位又决定了它在社会的经济发展和法治化进程中承担着一致的任务。这两个学科之间不仅是简单的相互区别又相互联系的关系,而且更是一种相互贯通、相互补充、相互促进的良性互动关系。
关键词:行政;行政法学;行政管理学
行政法学属于法学,行政管理学属于公共管理学,这是目前国内外一致接受的学科划分方式。然而,这两个学科又是不同学科体系中相互关系最为紧密的学科。这不仅表现在他们各自的研究都与“行政”密切相关,而且表现在他们各自作为一门独立的学科的产生,本来就有着共同的社会背景和学术背景;进而,他们在当代的发展,也面临着共同的挑战。可以毫不夸张地说,在过去两百年的发展历程中,行政法学与行政管理学一直是同呼吸共命运的,在今天依然如此。尽管它们在研究的角度和方法上各不相同,尽管它们对“行政”的关注各有侧重,但作为社会的上层建筑,它们在服务于其经济基础这一点上是共同的。这也决定了它们在社会生活中所扮演的是既追求民主和公平,又重视成果和效率;既要法治和人权,又要强有力的政府的一对孪生兄弟的角色。它们各自的发展,是相濡以沫的关系。只有不断地从各自身上汲取营养,才能共同发展、共同进步。
一、从学科的产生背景看二者之间相互依赖的关系
如果以1889年行政法院的地位在法国被明确作为行政法产生的标志(行政法学的产生与行政法的产生大体是同步的),以1887年伍德罗·威尔逊(Woodrow Wilson)在《政治学季刊》(PoliticalScience Quarterly,2,June 1887)发表《行政学研究》(The Study ofAdministration)为现代行政学产生的标志[1](P2),则行政法学与行政学产生的时间大体相当。不过这只是简单的时间对比。从历史发展来看,行政活动的历史要比行政学以及行政法学的产生漫长得多。近代意义上的行政,是随着19世纪末20世纪初“行政国家”的产生而受到重视的。生产的进步和社会结构的相应变化,使得自由竞争的资本主义世界的各项矛盾充分暴露,迫使政府由过去消极无为的“守夜人”逐步向积极的管理者转化。对社会生活的主动干预带来了行政权力的不断扩张和政府组织的持续膨胀,行政管理活动开始受到普遍的关注,而研究行政活动的科学也应运而生。可以说,这个历史背景,是行政法学与行政管理学产生的共同前提。所不同的是,它们对于行政活动的研究,一开始就有不同的切入点。在行政法的母国法国,行政制度首先是“一个中央集权运动的产物”[2](P4),而在大革命时期,通过行政权从代表着落后、保守势力的司法部门中分离出来后,专门的行政司法部门得以确立,行政审判制度也基本成型。由于行政制度在法国的独特的优越地位,对行政制度的关注也是较为独特的。这种独特性突出地表现为,在发达的行政制度下,法国没有产生近代意义上的行政学或者行政管理学,倒是首先产生了近代意义上的行政法学。当然,这个行政法学,是法国特色的行政法学。行政法学诞生初期的法学家们认为,“行政法是公法的一支,它以国家行政体制为立法对象”①,具体而言,它包括对行政组织的研究即“客观法”,和由于行政权的行使而产生的公务管理法律关系,即“主观法”。[2](P143—149)于是我们看到,在法国学者的行政法学专著中,关于行政组织和行政管理所依据的法律以及管理的方式等内容占了很大的篇幅,简直就是一部“依法行政百科全书”(奥里乌的《行政法与公法精要》就是典型);或者换句话说,在法国,行政管理的内容和方式,在很大程度上是通过法律或者法学的方式来研究和设定的,而这样做的前提必须是:面对一整套已经相当发达和相对稳定的行政体制。这是一个十分有趣的现象:在行政体制发达的国家,人们对行政制度的关注首先是从“公法”的角度,而不是“管理”的角度。
行政管理学没有在法国首先诞生,却产生在当时的行政制度远不如法国发达的新兴国家美国,恰恰是因为美国的行政制度不发达的缘故。美国建国初期,人们关注的焦点是宪政体制,即建立一个什么性质的国家,州与州、州与联邦之间的关系是怎样的,权力的划分和相互制约又是通过怎样的方式等等宪政或宪法的问题,这些问题都是宏观的问题。至于诸如政府应当如何有效地行使权力等“细节”问题则被忽略了。正如威尔逊所指出的那样,因为没有发达的行政制度,因为“行政上几乎没什么麻烦———至少几乎没有引起行政者的注意。政府的功能是简单的,因为生活本身就是简单的”。[3](P8)但是,随着社会的发展,行政职能的不断扩张,美国人很快意识到,“宪制的运作正变得比其建构更难”[3](P9)。在大的问题已经基本解决,即宪政制度健康发展的前提下,管理的细节性问题才被注意:美国开始对照中央集权制的欧洲国家,寻找自己的长处和短处,并决定向行政制度发达的德国和法国学习。[3](P12—14)如果说威尔逊第一次提出了建立行政科学的必要性和迫切性的话,古德诺(Fran K.J. Goodnow)的贡献之一则在于在此基础上进一步阐述了行政与政治的区分,即政治是国家意志的表达功能,而行政是国家意志的执行功能。[4](P12)这就使行政学从政治学中分离出来变得容易。同时,科学管理运动的兴起以及与此相关的泰勒(Frederich.W.Taylor)所倡导的科学管理理论以及法约尔的一般管理理论的形成,也为行政管理学的形成和完善提供了学科上的必要准备:尽管泰勒的科学管理理论本来是针对企业管理而提出的,却很快地被应用于政府的行政管理实践;[1](P56—58)而法约尔(H.Fayol)则直接影响了美国古典行政管理理论的形成,“他所提出的14条管理原则和管理五要素说,在包括行政管理在内的现代管理理论与实践中已作为普遍遵循的准则而存在,因此它们不仅被广泛应用于企业界,而且被政府管理机关普遍采用”。[1](P73)至此,作为一门科学的行政管理学在西方已初具规模。
考察行政法学和行政管理学在西方的形成,不难看出它们实际上是一棵树上结出的两个果子。经济和社会发展引起的行政权力的扩张,导致“行政”作为一种社会现象受到前所未有的普遍关注;而既成的行政体制的不同又导致对行政的关注的不同出发点和视角。在行政制度发达的国家,“管理”或者制度的“运行”(run)不成其为问题,行政人员行为的更加规范化或者行政权行使的更加规范化才是关注的焦点。换句话说,这里关心的是既成制度的合法化问题,这也许可以解释为什么行政制度发达的法国首先产生的是行政法学而不是行政管理学。反之,在一个严格贯彻了分权理念而确立其宪政制度的新兴民族国家,宪政制度的法律框架经过“冲突与妥协”,已经深入人心并稳定发展,真正欠缺的是在面临越来越广泛的行政职能的行使范围时,如何使行政权力在民主制度下发挥最佳效用———因为与专制相比,民主本身加重了行政的难度。[3](P16)这也是宪政制度发达的美国首先产生的是行政管理学而不是行政法学的一个重要原因。一句话,是匮乏性原因而不是成长性原因造成了行政法学首先在法国的产生和行政管理学首先在美国的产生。行政组织的合法行为以及行政权的合法行使,和行政组织的活动以及行政权的行使如何才能发挥最佳功效,是“行政国”时代在各个国家普遍引起重视的同一个问题的两个不同方面。也就是说,人们对于行政活动的关注和研究,一开始就是从公平和效率,或者说是法治和管理两个角度来切入的;而行政法学在行政效率较高的国家产生和行政管理学在法治化程度较高的国家的产生,正好说明社会对行政活动的要求,从一开始就是公平与效率兼顾、法治与管理并重的。行政法学与行政管理学之间的相互依赖的关系,是自始注定的。
二、从研究的目的和内容看二者之间相互贯通的关系
如果简单地说行政法是关于行政的法律,那么“行政”和“法律”的范围实在是太广了,将二者联系起来,从不同的角度对行政进行研究,就产生了行政法的不同内容。一般而言,“大陆国家行政法比较注重内部行政法,即注重调整行政机关各组成部分之间的关系,它涉及机构、人员、行政机关对财产的取得和管理等。英美国家行政法则强调外部行政法,即注重调整行政机关与私人之间的关系”[5](P30),例如法国行政法花费大量的篇幅讨论行政组织的一般原则,以及在此基础上的行政机关、行政组织和公法人等“行政主体”的设立、组织制度和权限范围以及权力行使的方式等等问题;在法国行政法的体系中,如果不首先对上述内容进行明确的界定,就无法进行行政行为、行政程序以及行政诉讼等其他内容的讨论。而在美国,“行政法的对象仅限于权力和补救,并回答以下问题: 1.行政机关可以被赋予什么权力? 2.这些权力有什么限度?用什么方法把行政机关限制在这个限度之内?”[6](P2)一般而言,大陆法系比较注重行政组织法的研究,英美法系则主张行政法就是控权法。不过,这种区分也不是绝对的。例如英国法学家詹宁斯(W.Ivor.Jannings)就认为,“行政法……决定着行政机构的组织、权力和职责。……它包括有关文官组织、地方政府和国有化产业,以及这些机构所行使的法定权力的法律”[7](P149)。韦德(H.W.R. Wade)的《行政法》也专门有一编是讨论行政机关及其职能的。①而在某些德国学者的专著中,有关行政组织的内容只占极小的比例,如平特纳的《德国普通行政法》中只有第二章的第一至三节是直接讨论行政组织法的,其余绝大部分都在讨论行政行为以及对它的救济的内容。[8]当然这可能是比较特殊的一个例子,另一位著名德国法学家毛雷尔(H.Maurer)在其《行政法学总论》中还是花了一定的篇幅讨论行政组织法的,而其中从德国民法中
