内容提要 受案范围是行政诉讼中特有的问题,也是行政诉讼立法中争议的一个焦点。自1982年《中华人民共和国民事诉讼法(试行)》初创行政诉讼制度以来,经1989年的《行政诉讼法》及最高人民法院《关于贯彻执行(中华人民共和国行政诉讼法)若干问题的意见》、2000年最高人民法院发布的《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》,我国行政诉讼的受案范围呈逐步扩大趋势,这是符合行政诉讼制度发展方向的。但是从现代法治行政的角度来看,我国行政诉讼受案范围制度还需进一步完善。
行政诉讼受案范围是指人民法院受理行政诉讼案件的范围,它规定着司法机关对行政机关行政行为的监督范围,规定着受害的相对人诉权的范围。“行政诉讼与其他诉讼之间一个重要的不同之处在于它存在着一个受案范围,即并不是对所有行政争议,行政相对人都可以向法院提起行政诉讼;只有当行政争议属于法律规定的受案范围之内,行政相对人才可以提起行政诉讼。”①从理论上来说,若将受案范围规定得过于狭小,则意味着对行政权力的放纵和对行政相对人权益救济的不充分。从实践上来说,若受案范围规定不清,必将导致司法实践中各地法院做法不一的状况,其结果会损及司法公正和司法统一的根本原则。可见,行政诉讼的受案范围是行政诉讼理论与实践中一个十分重要的问题。从世界各国的基本情况来看,由于社会历史条件的不同,特别是法制传统的差异,各国界定行政诉讼受案范围的具体方式不完全一样。英、美、法等国家采取以判例为主要的确立受案范围的方式,即某一行政案件是否归属于法院的受案范围,要看其是否符合由法院判例形成的一些规则。而大多数大陆法系国家主要以制定法来明确规定受案范围,但具体做法又有差别,主要有概括式、列举式以及概括列举并用的混合式。概括式是由统一的行政诉讼法典对受案范围做出原则性的规定,其优点是简单、全面,不致发生遗漏,但却失之宽泛和不易掌握。列举式有肯定列举和否定列举两种方法。肯定列举是由相关的法律、法规对属于行政诉讼受案范围的行政案件加以逐个列举,凡列举的都在行政诉讼的受案范围之内;否定列举也称排除式,是对不属于行政诉讼受案范围的事项逐个加以列举,凡列举的都不在行政诉讼受案范围之内,未被列举的则都是行政诉讼的受案范围。其优点是具体、细致,受案或不受案的界限分明,易于掌握,但却有繁琐且难以列举全面的弱点。混合式是将上述两种方法混合使用,以发挥各自的长处,避免各自的不足,相互弥补。我国《行政诉讼法》关于受案范围的内容全部集中在三个条文上,即第2条的概括肯定规定,第11条的肯定列举规定和第12条的否定列举规定。由此一般认为我国立法关于行政诉讼受案范围的基本模式是混合式。②但是在第11条列举的规定中,其第二款为“除前款规定外,人民法院受理法律、法规规定可以提起诉讼的其他行政案件”,这虽是一个兜底性条款,但由于在其他规范性文件中,只有最高人民法院《关于贯彻执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的意见(试行)》(以下简称《意见》)对劳动教养、强制收容审查以及计划生育部门征收超生费、罚款等三种具体的纠纷规定应予受理,除此以外再无其他规定。这样,尽管在理论认识上,绝大多数的学者或法官仍然坚持认为我国行政诉讼受案范围的基本模式是混合式,但这种混合式规定在实践中产生的则是列举式的效果,这使得行政诉讼法关于受案范围的规定不仅被严格地限定在具体行政行为上,而且这种具体行政行为的外延也非常有限:一是在诉讼实践中,我国行政诉讼的受案范围目前只限于第11条第一、二款的肯定列举规定,超出这一范围的行政纠纷,法院不能受理。法院在审查起诉时,只能受理那些与该两款规定完全吻合的起诉;二是只有公民、法人或者其他组织人身权、财产权被具体行政行为侵犯时,才能诉诸法院,除此以外的其他合法权益,如受教育权、劳动权、政治权利等受到侵害时,则不受行政诉讼的保护。然而,随着我国改革开放的不断深入,国家行政管理在社会主义市场经济中作用的加强,特别是在法治行政观念日益强化,公民、法人的合法权益受到重视的今天,这种把行政诉讼的受案范围仅仅局限在《行政诉讼法》第11条及《意见》所列举的11种具体行政行为的状况,显然不能适应法治行政的需要,在行政诉讼实践中也暴露出了越来越多的局限性:
首先,是行政法治观念的落后。行政诉讼是随着资本主义市场经济和民主政治的发展而得以建立和发展起来的。在19世纪以前,资本主义在经济上实行自由主义,在政治上奉行“最好政府最少管理”,行政权被严格限制在法律规定的范围内,行政诉讼的目的在于防止司法机关对行政权力的干预,因而行政诉讼的受案范围解决的实际上是法院与其他国家机关之间处理行政争议的分工和权限的问题。到了20世纪,特别是“二战”以后,主张政府对经济进行干预和调节的凯恩斯主义取代了自由主义的经济思想,行政权力日趋膨胀,“最好政府最少管理”的信条也让位于“最好政府最多服务”。在这种情况下,司法权干涉行政权己成为历史。于是,通过司法程序对行政权进行监督和制约的行政诉讼制度就成了保护行政相对人的权利不受行政权非法侵害的最重要途径。但从我国行政诉讼的实践来看,法律关于受案范围的规定实际上却成了人民法院对公民诉权的限制,结果造成了许多应当受理的行政案件而不能受理的情况,违背了现代行政诉讼制度监督行政权、保护行政相对人合法权益的根本目的。
其次,是受案范围的规定过于狭窄。一方面行政诉讼法明确规定只有具体行政行为才能予以司法审查,而抽象行政行为不适用。这一规定不仅使得我国行政诉讼制度不能对行政机关的行政行为进行全面监督,而且由于“抽象”和“具体”的区分只是相对而言的,在很多情况下两者并无明确界限,这在实践中会使得那些看似抽象行政行为实则为侵犯当事人合法权益的具体行政行为逃避了相应的司法监督;另一方面并非全部具体行政行为都具有可诉性,按照《行政诉讼法》及《意见》的规定,只有侵犯相对人人身权、财产权的具体行政行为才受司法审查。笔者认为,这一规定不仅与《行政诉讼法》第2条规定的相对人“合法权益”逻辑上不一致,而且也有悖于我国行政诉讼实践的发展方向。③
再次,是行政诉讼的受案条件过于苛刻。例如,《行政诉讼法》第11条第5项规定,对于行政机关不履行保护人身权、财产权的法定职责而提起行政诉讼,必须以当事人提出“申请”为条件。换句话说,如果当事人未提出申请,即使行政机关有不作为违法,受害相对人也不能提起行政诉讼。这样在实践中就会出现许多这样的情况:行政机关明明知道有违法行为发生而不履行法定义务,事后却往往以当事人未提出“申请”为由而逃避司法监督。我国行政诉讼实践中的这一状况实质上已严格限制了公民保护自己合法权益的机会并放纵了行政机关不作为的行政违法行为,这与现代法治行政的思想是背道而驰的。最后,是法院的自由裁量权过于宽泛。例如公安机关借刑事侦查之名实施的滥用职权的行政行为可否被诉,行政机关工作人员实施的执行职务的其他行为是否属于具体行政行为,能否被诉等皆无明确规定;特别是行政诉讼法关于“行政机关对行政机关工作人员的奖惩、任免等决定”的范围不明确,造成实践中很多误解与曲解:有些法院扩大解释“等决定”的范围,限制了原告的合法诉权,也给被告规避法律创造了机会。令人欣慰的是,1999年即在《行政诉讼法》颁布10周年之际,最高人民法院通过了《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》(以下简称《解释》)并于今年颁布施行。《解释》在总结我国行政诉讼实践10年来经验教训的基础上,对我国行政诉讼中的一系列重大问题都作了规定,这对完善我国行政诉讼受案范围制度,加强司法权对行政的监督与控制,保障公民法人或其他组织的合法权益有着十分重大的意义。
第一,《解释》在形式上完善了《行政诉讼法》关于受案范围的混合式规定,一定程度地扩大了我国行政诉讼受案范围,迎合了国际潮流。战后各国在行政诉讼范围方面,几乎都从列举式改为概括式,并将抽象行政行为的审查也纳入了诉讼的轨道,扩大了行政诉讼的范围。④据此,《解释》抛弃了对《行政诉讼法》第11条第二款的兜底性规定进行再列举的做法,而是采用除外方式设定行政诉讼受案范围,即明确排除了六大类不属于行政诉讼受案范围的纠纷。这一变化意义非常重大,它改变了《意见》实际形成的我国行政诉讼受案范围的列举式规定,大大扩充了我国行政诉讼的受案范围,形成了具有中国特色的行政诉讼受案范围的混合式规定:肯定式概括,辅之以否定列举的明确排除、肯定列举的具体化和示范性为补充。换句话说,只要不属于《解释》第1条第二款所列举的6种情形,对于其他行政争议,相对人原则上都有权提出诉讼。正如有学者指出的那样,若以权益为例,在概括规定中肯定的是“合法权益”,而否定排除中并未有权利、利益的排除或例外的规定,因此,尽管在肯定列举中反复列举人身权、财产权,但由于该列举只是示范而不具有划定范围的性质,因此我们可以认为行政诉讼受案范围内的权益就是全部合法权益,即公民、法人或其他组织不仅在其人身权、财产权受到具体行政行为侵害时有权提起行政诉讼,而且当其受教育权、劳动权、政治权利等其他合法权益受到具体行政行为侵害时,同样可以提起行政诉讼。⑤从这个意义上来说,笔者认为我国行政诉讼受案范围的模式才真正变成了混合式,并且兼有着浓厚的概括式色彩。
第二、《解释》放宽了对原告资格的限制,体现了现代行政民主、参与的发展方向。从理论上来说,原告资格是法律对有权提起行政诉讼的人的范围的确立,原告资格范围的大小,以及原告在诉讼中的法律地位不仅反映了行政诉讼主体制度的结构和受案范围的大小,而且标志着行政法制现代化的发展水
