摘 要:通过分析政府经济职能的变革,指出市场经济是以市场为中心,以政府为保障的高度自律性经济。我国政府的经济职能不是直接干预或介入市场,不是通过行政命令的手段调节市场关系,而是要充分发挥政府协调、监督和引导的作用,对经济进行宏观调控。针对如何实现政府的经济职能,提出保障政府正确行使经济职能的最有效手段之一是法律,特别是行政法。阐述了完善行政组织法、行政行为法、行政程序法和行政监督法对促进政府实现经济职能的作用。
关 键 词:政府经济职能;政府导向型模式;行政法
一、政府经济职能的变革
政府作为政治统治的工具是社会分工的结果。它是随着国家的建立而产生的。政府产生之初就首先担负着政治统治职能。作为阶级统治的工具,政府同时必然要担负着一定的社会职能,但由于当时社会管理规模的限制,政府的社会管理职能非常有限,往往只是直接为政治统治服务。随着人类文明的进步,尤其是近代资产阶级主权在民思想的深入人心,政府的职能从以政治统治为主向以社会管理为主转变。在现代社会,这种政府政治统治职能弱化和社会管理职能强化的趋势十分明显,其表现就是政府社会管理的领域不断扩大,由单纯的维护公共安全,向维护经济秩序、引导经济运行等经济领域延伸。但在这种变革中,对政府与经济两者的辩证关系,即政府如何规制经济,认识是不断深入、变化的。
政府经济职能的变革在近现代社会经历过保护、干预和引导三种形式。
由于早期资产阶级思想家主张“干预最少的政府是最好的政府”,因此,在自由资本主义时期,政府对经济生活主要发挥保护功能,政府并未直接介入到市场中,经济运行由市场决定。政府的职能是市场经济的“守夜人”,执行维护社会秩序的任务。在资本主义进入垄断阶段后,西方国家一次又一次的经济危机表明,仅仅依靠市场机制的作用,社会经济会走向崩溃。经济主体独立和平等、自由的竞争并不能保证经济生活的公正、规范和有序。完全的、不受制约的自由竞争,会因经济主体追求利益最大化的天性而将社会导向混乱。深刻的教训使人们认识到,在市场经济中,如果没有政府对经济的直接干预,没有政府对经济的管制,市场就会“失灵”。
“市场失灵”后,对市场健康发展的渴求,促使政府介入到市场中,对经济生活直接干预。西方各国政府相继运用以财政支出、税率的调整等为核心的财政政策,以及以公开市场操作、贴现率等为核心的金融政策,积极地介入经济,主动干预经济运行。20世纪中期欧美国家经济的繁荣,就是政府干预经济的结果。
20世纪七八十年代,世界经济又出现滞胀现象,即持续不断的失业、扶摇直上的价格和通货膨胀。滞胀现象的出现,使西方各国政府开始反思政府的经济职能。他们认识到,“政府是有限”的,政府对经济的调节是必要的,但是政府调节的范围应当减少,政府的作用应当加以限制,政府不能过分干预经济,社会经济活动主要应当由市场调节,否则“政府失灵”不可避免。政府经济职能应通过对经济的监督、协调和政策指导来实现。在此阶段,西方各国经济立法注重发挥市场机制的基础性调节功能,政府干预立足于经济运行的自身规律,尽量避免“政府失灵”导致经济运行偏离正常轨道的后果。与此相应,亚洲国家经济的巨大发展从另一方面表明,“引导”作为实现政府职能的方式是可行的。亚洲国家政府对经济的引导从其产生的背景看,它不是在“市场失灵”的条件下启动的,而是政府为了促进经济的腾飞而主动采取的手段,是建立在对国际社会的宏观把握,对自己国情的科学认识,对经济规律的正确运用的基础之上的,因此政府对经济的引导在亚洲取得了令人瞩目的成就[1]。
从政治统治职能向经济管理职能的转换,标志着政府的经济管理职能进入新的阶段。政府经济职能经历了保护、干预和引导三种形式。而无论何种形式,都不是最终的结果。政府的经济职能需要根据各国的政治体制、经济传统等具体情况科学地界定。
二、我国政府的经济职能
西方国家市场经济的发展是由自由经济逐渐发展起来的一个连续过程。市场机制的缺陷是政府干预经济的前提。而中国市场经济的进程起步于计划经济并且是由政府这一外力直接启动,中国经济的发展具有很强的人为设计色彩[2]。这种政府导向型的经济发展模式有其深刻的原因。考察一下我国的经济发展现状,一个最突出的问题是:我国资源配置具有潜在优势,但市场发育不成熟。这是我国经济发展所面临的主要矛盾和问题,不是“市场失灵”和“政府失灵”问题。我们要解决的是如何促使市场加快自发渐进的过程。市场的不成熟阻碍了资源配置潜在优势在短期内的发挥。这在客观上要求有一个外力来推动市场的形成和发展。这个外力主要来自政府。对于我国来说,经济增长是在特殊历史条件下和国际环境下起步的,没有成熟健全的市场机制,不可能完全依靠市场自身的作用,只能依靠国家权力来引导和推动经济的发展。政府能够通过宏观调控,选择最有利的发展路线,促进市场的成熟和资源的有效利用。
政府导向型的市场经济模式与西方国家市场经济模式不同。在西方国家的市场经济中,政府的职能是为市场机制作用的发挥创造条件。而在政府导向型的市场经济模式中,政府的职能不仅仅是对经济的保障作用,更重要的是对经济的推动作用,政府是市场化的直接发动者和组织者。政府导向型的市场经济模式与以往的计划经济有着根本的区别。在计划经济体制下,政府来主导和配置资源,呈现出行政化、集权化的特点。政府导向型的市场经济体制是市场经济体制的一种,在政府导向型的市场经济体制下,资源的配置是由市场来主导和决定的,政府着重在宏观上发挥重大的调控作用。政府导向型的经济体制在经济发展水平和市场发育程度较低的情况下存在,在经济发展水平较高和市场发育成熟后,市场的自我组织和自我调节功能增强,政府的推动作用应消失。
在以政府导向为特点的我国市场经济中,如何界定政府的经济职能范围,决定着政府干预经济的深度和强度。只有科学地把握政府导向型市场经济的运作机制和操作原则,正确定位政府的经济行为范围,科学确定市场与国家干预的最佳结合点,才能保证政府的行为符合市场经济的一般要求,否则会偏离市场经济的轨道,导致相反的效果。东南亚金融危机说明,政府如果没有掌握好引导的度,对企业干预、保护过多,会削弱市场机制的作用。
一般而言,政府经济职能应遵循通常意义的功能范围。“在一个现代的混合经济中,政府执行的主要经济职能是什么?实际上,有四种职能:确立法律体制;决定宏观经济稳定政策;影响资源配置以提高经济效率;建立影响收入分配的方案”[3]。萨缪尔森对现代政府职能的精辟论述,使我们认识到,作为公共机构的政府,在经济上的主要职能是组织宏观调控、保障监督和协调服务。我国政府的经济职能也不例外。
作为转型时期的中国,政府的经济职能必然要基于自身国情,带有自身特点。选择政府导向型的市场经济模式,表明在一定时期内我国政府对经济干预的深度和广度要比发达国家多一些。政府应在经济领域有所为,有所不为。
由于我国政府目前的首要职能是制定科学的经济发展战略,引导和调节国民经济的发展方向,有效利用现有资源,促进经济高效持续增长,因此,首先要培育市场,完善市场,创造有利于经济发展的外在环境,在建立和维护市场规则、保护产权和提供公共服务等方面强化政府管理的权威性和强制性,严厉惩治腐败,保证市场经济的有序健康发展。其次,在微观经济领域,政府要有所不为。具体而言,政府由统管全民所有资本性资产,转向只管公共资源和公共财产;政府由提供公共物品、公益性产品,转为只提供公共物品的社会服务;政府由通过行政机制配置资源,转为由市场配置资源;由传统的计划、审批、指挥和命令,转为规划、指导、协调和制定政策。
三、行政法是实现政府经济职能的最有效保障之一
市场经济是以市场为中心、以政府为保障的高度自律性经济。市场很大程度上可以自我调整,排斥政府过多的直接干预。政府的职责不是直接干预或介入市场,而是要充分发挥政府协调、监督和引导作用。而保障政府正确行使经济职权的最有效手段之一是法律,特别是行政法。
实现政府职能的革命性变革,必须依靠完备的法制。具体而言,就是用法律形式重新调整政府与市场主体的关系。一方面废除与市场经济不相符的旧职能,一方面确定市场经济要求的新职能。政府职能的转变涉及既得利益部门的权力,必然会受到阻力。这要求通过行政法的手段,逐步规范政府权力。同时,权力行使的新方式也需要用法律来规范和调整。综合起来,在市场体制中,行政法在以下几个方面规范政府的行为。
(1)行政组织法、编制法,能够协调政府内部的权限分工,使政府高效行政。在市场经济中,政府的经济职能发生了转变,由直接的微观管理,转变为制定战略计划,确立市场规则,向市场主体提供服务,促进市场发育,维护市场秩序的以宏观、间接管理为主的管理。随着政府经济职能的转变,需要重新安排政府各个部门的职权分工,撤销和精简有关部门。通过制定与完善行政组织法和编制法,使这一过程有法可依,进而提高政府办事效率。
(2)行政行为法能够规范政府有关部门经济管理权行使的原则、条件和方式,使政府依法行政。首先,在转变政府职能,建立市场经济新秩序的过程中,政府的经济管理的理念更多地融入民主意识,政府的经济行为方式也发生了相应的变化。政府在经济管理中除了采取传统的命令性、强制性手段外,也十分重视采用一些建立在平等协商基础上的非强制性的手段,如行政指导、行政合同和行政计
