WTO规则与我国行政法制建设
关键词:规则,行政法制,建设
摘要
加入wto后,客观上要求政府改革小适合il}场经济要求的行政管理模式,建立规则i向型的“责任政和协调仗务型的“有限政闹二”,为止匕要改革现行的行政审批制度,制定((t丁政程序法》和((t丁政许可法)),完善我国的行政制度体系。尤其是应充分认识行政指i制度法治化的基本i}路刘一实现依法行政的意义。
世贸组织规则是一个法律导向型的规则体系,它的一系列基本原则是以一国政府的社会经济竹理活动为对象的,直接约制国家的经济竹理体制和政府的行为(在WTO的工作l办议中,有21个是约束和规制政府行为的)。WTO规则客观上要求政府要改革不适应国际规则的行政竹理制度和行为方式,改变政府与市场、政府与企业的关系,规范政府的竹理行为,强化政府的法治理念,建立起“有限的”和“责任的”服务型政府。为此,在加入WTO后,我国政府的行政竹理模式和权力运作方式将发生改变,并影响行政法律制度的建设。一、WTO对一国行政模式的基本要虽然,WTO规则在表面上是直接针对成员方政府的行政行为提出的约束,但实质上则是对政府行政模式提出的要求。每一成员方要享受WTO的权利并从中获得巨大的经济利益,就必须根据WTO的原则建立符合其要求的政府行政模式,强化政府行政行为的法治化和透明度,保证政府能够为市场和企业提供公平、平等、体现竞争性和自卞性“游戏规则”。
一、 建立规则导向型的“责任政府”
1. WTO规则对成员方政府的经济行政权力限制卞要体现在两大方面:一是在国内政策实施方面,WTO的规则缩小了各成员方政府利用临时性经济政策的自由度,对各国应急的政策性贸易措施施加了限制性影响,要求各成员方政府实施的政策、制度都应是既定的本毕业论文由无忧论文网www.51lunwen.org整理提供、透明的、可预测的,同时又必须是非歧视的、规范化的。这就是说,政府行政权力的运行必须是符合既定规则的,并目规则必须是事先以确定的方式予以公告、通报和通知的,任何临时性的权力行为,如行政指令、行政惯例等都将受到约束。与关贸总陇定相比,WTO规则明显地强化了这方面的要求。一是在贸易争端的解决方式和途径方面,WTO最显著的特点是“规则型”的争端解决机制,即双方争端的解决是由第二方按既定规则和程序进行裁判,体现规则性、削弱强权性,从而使各成员方政府运用行政权力解决贸易争端的机会和可能性大为缩减。 WTO规则在这两个方面的约束,实质上是要求成员方政府必须健全行政规范,以制度取代权力,以“规则型”取代“权力型”的行政运作方式。这种要求,反映了强调市场公平、尊重价值规律的市场经济理念,从而对各国政府的行政竹理模式产生影响。在规则导向型的行政模式中,权力与责任是联系在一起的,权力行为受到规则与制度的制约,行政行为(包括抽象的和具体的)本身意味着责任,一旦行政行为本身损害了市场卞体的权利或违反了既定规则,就要承担相应的责任。因此,规则导向型的行政模式意味着建立“责任政府”。
2.建立调服务型的“有限政府”WTO规则对成员方政府行政行为约束的另一要点是对政府的直接经济权力的限定。因为政府通过行政乎段直接进行经济活动将会导致市场竞争的不公平,破坏了自由、平等的市场原则。市场经济的效率原则不仅要求建立规则导向型”本毕业论文由无忧论文网www.51lunwen.org整理提供的“责任政府”,而目要求这个政府同时是州办调服务型”的“有限政府”。这单的“}办调”、“服务”是指政府对市场经济活动的竹理方式,“有限性”是指政府对市场经济活动的十预程度。我们在经济竹理体制改革过程中强调政府工作方式和职能的转变,谈的就是这两个方面的问题。政府要实现其社会责任,就要做好属于自己的事。经过20多年的社会经济竹理体制改革,我国政府的行政运作在经济竹理方面仍保有计划经济时代权力运行模式的印迹,卞要表征就是“审批制”行政竹理制度。在市场经济中,行政竹理的审批制带来了许多弊端,如市场成本高、市场效率低,限制了经济卞体的自卞性和平等竞争原则,同时也容易滋生权力的腐败。市场经济客观上要求以“服务导向代替传统的政府中心卞义”、变“命令型”的权力运行为“}办调型”权力运作,由“审批型”的行政竹理向“服务型”行政竹理过渡,变“图章经济”为“效率经济”,政府要承担更多的调与服务职能,成为社会、市场、企业的综合服务者与陇调者。在加入WTO后,政府行政将受到国际经济准则的制约,强制性、命令性的行政权力运作方式必将从许多方面退出。
二、关于行政制度的法律建设问题
WTO各成员方的实践表明,在实现经济运行竹理和解决冲突过程中,一般很少直接援引和运用WTO的原则,而更直接的是使用本国的法律规范。因此,完善一国的法律制度是非常重要的,而目这些法律制度必须是符合WTO基本原则的。为了适应我国加入世界贸易组织新形势的需要,国务院继1994年对建国以来至1993年底发布或者批准发布的行政法规进行全面清理以后,又对截止到2000年底
的现行行政法规共 756件进行了全面清理,并于2001年10月6日在中华人民共和国国务院第319号令中宣布失效和废止了221件行政法规。各省、本毕业论文由无忧论文网www.51lunwen.org整理提供自治区也开展了地方法规的清理工作。今后,这项工作还将继续,并1. }j T o的基本原则将被适用。在法律建设方面,我国己经制定了等,形成了行政法律的基本框架,但与WTO的要求还存在较大差距。有学者认为,日前,我国行政法律制度建设有述二个方面是急需。
1.制定《政府信息公开法》和统一的((jT政程序法)),使我国的行政公开法律制度与WTO规则相衔接。统一的贸易政策审议机构具有明显的工具色彩,而制定上述两法可以实现行政公开的制度化、法律化,具有深远意义。通过《政府信息公开法)),规定公民、法人和其它组织可以获得政府情报信息的途径、程序、方式,以及政府不予公开的情报信息等等;统一的((jT政程序法》是行政公开的载体,行政公开原则是行政程序法的核心,它通过行政程序法得以实现。目前,我国的行政公开制度散见于具体法律中,尚未有统一的法律制度规范。通过制定统一的行政程序法,可以将行政公开原则形成具体制度,如:表明身份制度、告知制度、说明理由制度、咨询制度、听证制度、信息获得制度、行政决定公开制度等。消除行政权力运作中的神秘性、无序性和不规范性及所带来的危害。
2.制定行政许可(审批)法律制度。①行政审批过多是我国当前经济运行中的一个卞要问题。行政审批过多,不但体现在须经审批的事项在数量上庞大,而目也体现在审批权设定的混乱。不但法律、法规、规章设定审批,政及内设机构也设立了许多审批,结果是审批过多过滥、设定及执行程序不规范、内部程序外部化、审批旷日持久、延误机会以及并发诸多的社会问题。它不但加大了经济运行成本(企业的和市场的),而目容易产生权力寻租行为,滋生腐败,破坏市场经济秩序。我国加入 WTO后,在中央政府的要求下,各级政府都进行了行政审批事项的清理工作,废除了许多不应当的以及实际上长期不用的行政审批事项。目前要解决的问题是,在市场经济环境下,政府规制的根据是什么?政府究竞应该对哪些事项设定许可及审批?谁有权设定许可(审批)权?只有解决了这些问题,才可以避免行政命令式的、指标化的设定与废止行政许可(审批)的传统做法,规范政府与市场的关系,推进行政许可(审批)制度与行政管理体制的改革。关于政府对市场的干预问题,理论界存在着出自两种角度的看法:一种观点认为,市场的缺陷与不完善是政府规制的存在根据,因此,政府审批与许可的根据在于市场的失败;另一种观点认为,政府干预不能解决市场失败问题,反而会加剧市场的失败,要建立良好的市场秩序,本毕业论文由无忧论文网www.51lunwen.org整理提供必须依靠信誉机制。一般来说,市场经济的自由性、垄断性、经济关系的内部性和外部性、信息不对称等因素,使市场经济的自发作用难以保证社会资源的有效配置,难以维持市场秩序与效率。因此,政府必须通过一定的乎段对市场卞体的行为进行规制;但政府的频繁干预也会加重卞体行为的短期性,种市场行为的短期性和市场机制的失败反过来会为更多的政府干预提供理由,从而形成一种行政干预与市场反干预的恶性循环。这里的关键问题是,政府在哪些事项上、在多大范围内、在什么程度上、用怎样的方式和乎段来实现审批与许可的权力,实现对市场行为的规制。这些内容必须以法律的形式予以确认,一方面是为政府设立许可与审批提供规范和依据,另一方面是实现对行政权力的制约,并限制人为因素对行政权力的干涉和滥用。政府依法设立的审批与许可项目也必须有i1,当理由,专家们认为,这些理由应当是支持经济持续、稳定发展,保障经济安全,维打‘市场秩序和社会公共利益。日前,我国各级政府i1,在进行行政规制改革,其中心环节是制定“行政许可法”,确立审批制度。通过“行政许可法”,设定行政审批及许可的权限范围和执行程序,明确法律责任及承担责任的方式,是实现依法行政的基本条件。
3.健全对行政行为的司法审查制度。司法审查制度是WTO陇议得以实施的重要保证,它有一套完整的程序规定,其日的是通