摘 要:当前,我国城市社区管理体制改革中存在的诸多问题限制了社区建设的深入发展,打破这种僵局,进一步推动社区管理体制改革的关键在于以完善社区服务功能为突破口,严格依照民主原则来运作社区,明晰社区组织的权责关系,实现社区党的建设属地化,建立健全社区组织管理法规制度,并不断提升社区居民的参政意识。
关键词:社区建设;管理体制;服务功能;居民参政
随着我国城市经济体制改革的不断深化和社会主义市场经济的加速发展,社区作为一种社会基层自治组织,其所具有的独特的社会功能逐渐显现出来。改革旧的城市社区管理体制,建立适应社会经济发展要求的新型社区管理体制,使社区发挥出其特有的社会功能,为城市社会的进一步发展打下坚实的基础,这已经成为我国城市社会发展的紧迫任务。
一、当前城市社区管理体制改革过程中普遍存在的问题
当前,我国城市社区管理体制改革第一阶段的任务已经完成,新型社区及其自组织基本建立,接下来的主要任务是如何进一步推进新型管理体制和运行机制的建立和完善。但从一些地方社区新型管理体制建构的实践看,出现了很多新问题,集中体现在以下方面:
第一,人们的社区意识淡薄,对社区事务参与程度低,特别对社区建设缺乏认识。由于处在转型时期,各种因素彼此缠绕,相互碰撞,人们的思想、观念并不会很快随体制的转变而转变,心态也一时难以调整到位。大多数社区工作者、居民普遍不知道社区的含义,对其运行机制更是茫然无知,人们仍然习惯于用旧的理念、老的习惯来管理社区工作,工作方法、工作方式上只换了汤,而没有换药。另外,居委会在居民中缺乏应有的权威性,得不到居民的有效而又持久的参与性支持。由于受长期的计划经济体制的影响,政社不分、政企不分成为我国社会生活中的一种普遍现象。由此造成了行政机关、企事业单位等办社会的现象,这些单位和部门承担了很多本该由社会自组组织承担的职能。单位办社会,强化了居民个人对单位的依赖,相应地弱化了居民对社区事务的关注,特别是他们所在单位比起居委会对其利益更有影响的情况下,对单位的强烈认同,而对利益联系较少的居委会抱着鄙视态度,就不足为奇了。加上长期以来,居委会对政府机构的严重依赖,对居民实际生活中急需解决的问题不闻不问,造成了居民对居委会之间形成了一种很深的隔膜,居委会在居民心目中形象不佳,地位低就是很自然的事。由于居民对居委会工作较少关注,更少参与,使居委会在工作人员产生上不得不依靠基层政权组织来解决,又进一步加深了居委会对政府的依赖,于是形成了一种恶性循环的状况,由此带来的居委会功能弱化成为必然。
第二,社区管理体制仍未理顺,社区管理条块分割状况依然严重。改革后的社区居民委员会的运行机制仍然是计划经济体制下形成的行政管理体制的运行机制。如城郊社区浓郁的农村色彩不但不能适应市场经济体制下对城市管理和社区建设提出的要求,更不能有效地促进政府职能部门、群众自治组织、驻地单位按照社区服务的要求履行好各自的职能。目前,一些城郊结合部社区居民委员会的服务对象比较狭窄,主要是面对当地的农业人口和农转非人口,驻区单位和居民小区管理部门都有各自的上级主管部门,致使日常的管理与服务工作仍存在着各自为政、职责不明、管理不清、相互推诿扯皮等现象。工作协调十分困难,很难整合社区内的各种资源力量,形成合力推动社区建设和发展。已经城市化的农村没有设立相应的街道办事处进行管理,造成了一些“空白”地带,例如一些新型住宅小区是征用田地建盖的,居住人口较多,但没有机构对小区进行行政和社会管理,人户分离,行政管理困难。
第三,社区居民委员会的工作方式需进一步改进,社区功能有待完善。目前,社区居委会在自身建设和开展工作上,还没有准确定位,从某种程度上说,还是原有居委会管理模式的翻版,带有一定的行政化倾向,少数社区工作者习惯于上指下派、家长式的工作模式和上评下的运行机制,离真正做到自治尚有一定的距离。在社区功能方面,存在功能残缺、设施不配套、资源整合力度不够等问题。资源整合和多元化投入体系未形成,在资源短缺的同时,又存在重复建设、资源浪费的现象。
第四,居民小区管委会代行政府职能产生诸多问题。一是企业行使政府职能使政府的权威性受到了影响。目前新建小区直接管理机制主要是受管委会委托为业主和住户提供有偿服务的物业管理公司,用以盈利为目的的经济实体来代行政府职能与政府为人民服务,非盈利性、公益性的宗旨相冲突,况且,社会上普遍不接受小区管委会代行的政府职能。二是小区管委会并未真正履行政府赋予的社会管理职能。小区管委会在实际工作中,面对小区居民人户分离,居住分散,成份复杂等问题,加之政府只授给了权力,而没有拨给相应的管理经费,小区管委会实际上只起到了物业管理的作用,而政府赋予的社会管理职能未能得到充分的体现和发挥,小区内居民的招工、参军、婚姻登记、计划生育、子女上学等一系列问题只有到户口所在地才能办理,小区居民未能就近就地获得社区服务。三是政府既然把社会管理职能赋予了小区管委会,居民委员会便放弃了对小区事务的管理,而小区管委会又不能真正行使政府赋予的职能,因而在小区内普遍形成了社会管理方面的“空白”和“真空”。
第五,社区内的文化、卫生、计划生育、体育等服务业呈现出多头审批,多头管理,管理失控的情况。当前,在社区文化设施的建设上,省、市、区各职能部门从自己的利益出发,不讲统一规划,不讲行业布局,你批,我也批,使这类设施显得过多过滥,从而导致恶性竞争、无序竞争的现象加剧,而在这些行业的管理上,没有明确那一级政府职能机构来统一加强管理,往往是有利的,都在抢着管,而一旦出了问题,谁也不愿承担责任。由于管理失控,这类服务业太注重追求经济利益,而忽视它的社会效益。如社区内的各种诊所替人治病是为了赚钱,而不愿为社区居民提供基本医疗、预防、保健、慢性病康复、健康教育、计划生育等“六位一体”的社区服务;文化设施不愿对普通公众开放,而是搞成歌舞厅、夜总会这类的高消费场所。
第六,社区的公共管理和公共服务功能未能得到充分发挥。如城市基础设施不配套,服务功能差,网点布局不合理,便民服务不够,诸如居民子女上学、入托问题、社会治安问题、社区精神文明建设等问题不能及时得到解决。各职能部门协调配合不够,政出多门,各自为政。转变职能,为社区服务意识不强。由于尚未形成一套对新建小区,人户分离人口,流动人口进行有效管理的综合机制,加之辖区警力不足,群防群治力量相对薄弱,以偷、抢为主的流动人口犯罪率居高不下,局部地方形成“治安乱点”。另外,现行的户籍管理制度已严重滞后于形势的发展,大量人户分离居民、流动人口居住在社区,却不能行使自己的选举权和被选举权,影响他们参与社区建设的积极性,很难实现真正意义上的居民自治。
二、当前城市社区管理体制改革的重点
当前,城市社区建设和社区管理体制改革的第一阶段的任务,即规模的调整、社区自组织的建构等已经基本完成,接下来的重点是如何形成社区管理的新体制和新的运行机制。城市社区管理体制改革最终要形成的管理体制管理格局是:以居住地为基础,以居民的认同感和归属感为纽带,以提高社区文明程度和居民生活质量为目的,以社区成员的自我教育、自我服务、自我管理、自我约束为手段,在党的领导和政府指导、社会各方参与、群众自治管理的区域性小社会,形成共居一地、共同管理、共促繁荣、共保平安、共建文明、共求发展的社会化自治管理体制和运行机制。根据这一思路,当前城市社区管理体制改革的重点,包括以下几方面的内容:
第一,推动社区功能的进一步完善。坚持“以民为本”,民思我想,民困我帮,民求我应,民需我做,努力满足社区居民多样化的需求。社区的功能主要是教育、服务、管理和监督,只有不断完善社区的功能,社区才能对居民产生凝聚力、归宿感,也才能使他们更加热心参与社区建设和社区管理。社区功能如果不能充分发挥,其后果必然导致社区建设失败。社区功能的完善主要依靠一批素质较好的有责任心、事业心的社区工作者。因此,在推动社区建设过程中,必须重视对社区工作者的培训提高,重点解决以下问题:一是培养强烈的公共服务意识和自治意识。这两种意识是社区建设和发展的基石,缺少这两种意识的社区发展是不可想象的;二是去行政化,由于传统官僚文化的影响,社区工作者的思想意识和行为方式中会自觉不自觉地带上一些官僚习气与作风,容易把自己当作“官员”看待,这样有悖于社区建设的方向,因此要对社区工作者进行深刻地教育,要“去行政化”,做一个善于与居民进行平等沟通协商,善于为社区居民着想的服务者。
第二,严格按照民主自治原则来运作社区。推进社区建设的最重要的目的,在于真正体现和保证社区自治,由“为民作主”向“由民作主”转变,使社区成为区域社会成员利益共同体和区域社会自治管理载体。社区成员代表大会是社区的最高权力机构,由社区全体居民直接选举产生,它是社区重大事务的决策机构,它具有决策和监督功能;社区居委会是处理社区具体事务的执行机构,对社区成员代表大会负责,并受其监督;社区居委会主任及其组成人员,由自荐、民主推荐等方式产生的候选人中,经社区成员代表大会选举产生,实行任期制。若在任期间不能胜任工作,或有工作失误等,社区成员代表大会可以对其提出弹劾,甚至罢免;社区建立协商议事机构,由社区内的知名人士、人大代表、政协委员、单位代表、居民代表等组成,通过协商议事、民主监督、提出意见和建议等方式影响社区的重大决策和管理活动;建立社区党组织,整合社区党员,开展组织活动,承担社区党建任务;另外,社区要建立健全公开办事、服务承诺、考核评议等各项规章制度,条件成熟时还应制定社区自治章程,以保证社区依法自治的健康运行。
第三,明晰社区组织结构功能。从结构和功能上对城市社区组织管理体制进行调整,构建新型的运行体系:
(1)
