《推动我国档案管理体制的改革研究》——无忧无虑论文范文

[摘要]改革开放以来,我国档案界根据社会发展的客观需要,对档案管理体制从宏观层面到微观层面都进行了勇敢的探索和积极的实践,取得了一系列的共识和成就。本文主要从档案组织制度和机制等四个方面对档案管理体制改革发展的实践成就加以总结和论述,旨在推动我国档案管理体制改革研究的深入进行。

[关键词]改革开放档案管理管理体制实践成就

档案管理体制是指一个国家档案和档案工作的方式与组织制度,包括各级各类档案行政、业务机构的设置及其隶属关系、职权的定位和组织管理方式方法等的总和。档案管理体制既是我国社会主义国家规模档案事业的集中体现,同时也对我国档案事业的顺利、健康发展发挥着重要作用,它直接关系到我国档案工作根本任务和总体目标的实现,关系到档案事业现代化的进程。王刚同志指出:“从我国的基本国情出发,建立有中国特色的档案工作体制,是档案事业发展的基本保障。”②因此它的建立与完善对档案事业的发展具有十分重要的意义。

党的十一届三中全会以来我国社会政治、经济、科学文化发生了“翻天覆地”的巨大变化。这一时期,随着国家改革开放政策的实施、社会主义市场经济的确立和推进、信息技术的飞速发展和社会信息化步伐的加快等,都对我国档案工作产生了强烈的冲击,我国档案工作也随之进入了一个改革发展的新时期。档案管理宏观政策环境、管理思维、管理理念、管理范围和领域、工作方式和组织形式等各方面的变化都要求档案管理体制作出相应的调整和变革,以保持档案管理体制,乃至整个档案事业与我国社会政治、经济、科学文化的协调发展。在此深刻的历史背景和环境中,我国档案界以历史责任为重,对档案管理体制从宏观层面到微观层面都进行了勇敢的探索和积极的实践,取得了一系列的共识和成就,保持了我国档案事业的旺盛生机和活力,为新世纪的档案事业发展奠定了雄厚的理论和实践基础。

一、确立了“统一领导、分级管理”的原则,奠定了建设国家档案管理体制的基础

“统一领导、分级管理”既是我国档案工作的基本原则,也是建设我国档案管理体制的原则和指导思想,是我国档案管理体制中最根本的一项组织制度。这一原则是在我国20世纪60年代中期集中统一管理原则的基础上扬弃形成的。

新中国成立初期,我国档案工作尚处于机关档案室工作时期,各机关、团体和企事业单位的档案工作基本上是处于“各自为政”的状态,全国档案工作没有统一的管理体制。20世纪50年代中期至60年代中期,随着中央档案馆和各级各类地方、专业档案馆的建立,我国初步建立了从中央到地方的国家档案馆网络,标志着真正意义上的国家档案事业的形成,我国档案事业步入档案馆管理时期。与此同时,国家也逐步加强了对档案工作的管理。1954年设立国家档案局; 1956年国务院作出《关于加强国家档案工作的决定》; 1959年中共中央又作出实行党政档案和档案工作统一管理的决定。在这一系列方针政策的支持下,60年代中期,我国形成了“集中统一管理国家档案”的集中统一管理体制。1978年党的十一届三中全会以后,这一体制得到了完善和发展。80年代中期确立了“统一领导、分级管理”原则并以法律的形式确定下来。它“是在我国建设社会主义事业的新时期根据党和国家的方针政策对国家档案工作改革经验新的概括,这是建设国家档案管理体制极其重要的总原则。”③

“统一领导、分级管理”原则包含着丰富的内涵:①从中央到地方建立档案事业管理机关,在各级党委和政府领导下,统一地制定政策、法规、标准,对全国档案工作予以指导,分级、分专业地掌握全国、本地区、本专业系统的档案事务;②按行政区域和中央条块管理体制,对国家全部档案进行分级、分类集中管理;③实行党政档案和党政档案工作的统一管理。这一体制是档案工作历史发展的结晶,它是“从我国几十年建立和建设档案事业的经验和教训中总结、升华起来的一种理性认识,具有普遍的、理论的意义,”④有力指导和推动了我国国家规模档案事业的建设,在全国形成了对档案和档案工作实行自上而下统一领导、分级管理的网络,有效地维护了我国档案历史文化财富的完整和安全,是一项需要长期坚持和持久贯彻的根本制度。

二、形成了一个机构、两块牌子、履行两种职能的具有中国特色的集中制领导体制

“一个机构、两块牌子、履行两种职能”是1993年根据党中央、国务院有关机构改革的文件精神建立的档案工作领导体制。即在中央,国家档案局和中共中央档案馆合并,一个机构(一套人马)、两块牌子、履行全国档案事业行政管理和中央档案保管、利用两种职能,为党中央和国务院的直属机构,由中共中央办公厅管理。在地方,省(自治区、直辖市)、地(市、州、盟)、县(区、旗、市)实行档案局和档案馆合并,负责本行政区域内档案事业的行政管理和本级档案的保管利用。这是我国建国以来对档案工作领导体制的重大调整。

我国自1959年实行党政档案工作统一管理以来,各级档案管理机构一直既是党的机构,又是政府机构,而以党的系统直接领导为主。这种管理体制在当时是合理的。进入80年代以后,全国档案工作的情况发生了巨大变化,档案工作已大大超出党、政机关档案工作的范围,初步形成了以机关、企事业单位和团体的档案室工作为基础,以各级各类档案馆工作为主体,以档案专业教育、科学研究、宣传出版、对外交流与合作为重要条件的全国规模的档案事业体系。档案行政管理部门要对社会各方面的档案工作进行指导、监督和检查,档案工作中一些实际问题如经费、编制、外事活动等要与政府的许多部门协商解决,大量的业务工作要由政府组织实施。这些情况都使得档案部门必须疏通与社会各方面相联系的渠道。因此原有的领导关系已不能完全适应形势的需要。http://www.51lunwen.org/library/ 为此, 1985年2月中共中央和国务院发出文件,决定国家档案局由中共中央办公厅领导改归国务院领导;地方各级档案局为各级人民政府的直属局,其领导关系由省、自治区、直辖市党委和政府根据实际情况确定;各级档案馆除中央档案馆外均归口各级档案局管理。这是改革开放以后对档案工作领导体制的第一次调整,对档案事业的发展起到了巨大的促进作用,档案事业被列入国民经济和社会发展计划,档案部门存在的一些实际问题得到了一定的解决。

1993年,为推进经济体制改革,国务院政府机构开始了建国以来规模最大、涉及面最广、力度最强的行政体制改革和国家公务员精简。根据国家政治体制改革的总目标和“精简、统一、高效”的基本原则,档案部门从实际情况和客观需要出发,从上到下普遍建立了一个机构、两块牌子、行使两种职能的模式。“档案机构改革实行的模式是前所未有的创建,一个机构两块牌子、行使两种职能,绝不仅仅是形式上的组织,而从本质上讲是一种制度创新。”⑤这一集中制管理模式不同于世界其他国家(如法国、瑞典等)的集中制管理模式,它是具有中国特色的档案工作领导体制,强化了党和国家对各级综合档案馆的管理。王刚同志指出:“一个机构,两块牌子,履行两种职能的档案工作体制,是由社会主义初级阶段的基本国情决定的。它充分考虑了档案部门的实际情况,适应了党政机构改革和经济体制改革的总体要求,使国家全部档案得到最有效的管理和最广泛的利用,体现了有中国特色社会主义档案事业的特点和优势。实践证明,这样一种工作体制,……使档案事业行政管理和档案保管利用工作都得到了实实在在的加强,促进了档案事业的全面发展”。⑥

三、建立并初步推行了宏观管理、分类指导、依法治档的档案管理运行机制,全面行使档案行政管理职能

党的十五大确立的社会主义市场经济体制给档案工作带来了新的发展机遇,同时也带来了新的问题和挑战。一方面在社会主义市场经济条件下经济主体多元化的萌发,国有企业改组、改造和现代企业制度的建立,企业产权变更和非公有制经济、混合经济形式的日趋活跃,政府机关机构改革和职能转变,农业和农村档案工作的普遍展开,改革开放逐步深入等等,都要求档案工作适应新形势、跟上新发展,大力开发档案信息资源,更好地为经济建设等社会各个方面提供服务;另一方面,在国务院机构改革中,档案机构和档案人员也进行了相应的调整和压缩。“现有的158个中央、国家机关中,有相当一部分档案处与其他机构合并,或改为档案科、档案室, 23个中央级部门档案馆许多改为事业单位管理。据不完全统计,专职档案人员大体精简一半,平均每个档案机构保留2名左右。”⑦面对档案工作繁重的任务与机构精简带来的矛盾,如何切实履行局、馆两项职能,其中就必须要切实转变原来行政管理职能,以达到精兵强政、高效运转的目的,摆到了各级档案部门面前。在这种新形势下,我国档案部门在坚持“统一领导、分级管理”档案工作基本原则的前提下,不断总结工作经验、调整工作思路和工作方式,初步建立并推行了宏观管理、分类指导、依法行政的档案管理新的运行机制。

宏观管理:即按精简高效、宏观强化、微观搞活的原则,有所为、有所不为。在宏观上总体把握,加强社会主义档案法制建设,对具有历史保存价值的国家档案资源切实管住;在微观上对非政府及企事业单位的档案工作随着改革的逐步深入而适当放开,给地方和国家各专业管理部门乃至企事业单位以更大的自主权。国家档案局和中央国家机关抓好档案管理法规、标准的制定,而地方档案行政管理部门和专业档案管理部门抓好具体的实施。作为市场经济主体的企业单位其档案工作也从原来普遍采取行政手段、完全按国家统一规划与计划进行管理的模式中解放出来,逐步拥有决定其档案工作发展的权力,在机构设置、人员配备、管理和监控方式等方面有了更多的选择余地和自由度。在《全国档案事业发展“十五”计划》中,提出“建立适应现代企业制度的企业档案管理机制。探索现代企业制度下宏观管理企业