预算管理体制改革对审计环境的影响及其应对措施分析-财政审计论文发表
[摘要]关于预算管理体制改革对审计环境的影响及其应对措施分析的财政审计论文发表：预算管理体制改革是一项复杂的系统工程，它必然会导致预算执行审计环境的变化。原有审计体系的审计目标、审计重点、审计方式和方法应作相应的调整。现阶段，应以公共财政的要求为导向，围绕预算管理体制改革的内容和发展方向，构建新的预算执行审计体系。
[关健词]转型;预算执行审计;审计重点;部门预算审计;政府采购审计;转移支付审计
一、预算管理体制改革及其对审计环境的影响
我国财政体制改革总的目标是建立与社会主义市场经济体制相适应的公共财政。在公共财政模式下，传统预算管理体制日益凸现出与公共财政内在要求不相适应的地方。改革和逐步完善现有的预算管理体制，建立公共预算，是构建公共财政框架的必然选择。预算管理体制改革是一项复杂的渐进的系统工程，它必然会导致预算执行审计环境的变化。
(一)预算管理体制的主要变化收人分配以及财政供给范围和供给结构发生变化。在公共财政框架下，新的理财观念概括起来就是:“比例适当，集散有度，收支合理，使用得当”。
(二)财政控管环节和方式发生变化1.在内部机构设置上，将财政预算编制、执行和监督职能相对分离。预算分配不规范、不透明、预算约束软化等问题将逐步解决;对下级财政的各项专项拨款将逐步减少，增加规范的转移支付资金。2.在财政资金控制上，实行国库单一账户制度。这将改变预算单位自行开设账户的做法，收人直接缴入国库或财政专户，支出直接支付到商品和劳务供应者或用款单位，取消了中间环节，截留、挤占、挪用财政资金的问题将逐步缓解，从制度上抑制财政资金使用中的各种腐败现象。3.在预算的基本组织形式上，实行部门综合预算。简单地说就是财政将不同性质的财政资金统一编制到使用这些资金的部门，涵盖部门所有公共资源。预算的透明度和约束力将大为增强。4.在预算编制方法上，采用零基预算法。财政分配将更加科学合理，贫富不均的现象将逐步减少。5.在运作程序上，实行标准预算周期管理。预算编制、预算执行和财政决算三个阶段将科学、严格地分开，以减少目前普遍存在的“一年预算，预算一年”等不规范现象。
(三)对审计环境的影响从审计实践看，预算管理体制改革在推进过程中，由于认识水平、制度设计、配套改革、组织落实等不到位，容易带来一些问题。这些问题直接影响到审计工作的环境。1.部门预算。当前编制部门预算主要是建立一个部门预算的框架，与部门预算相关的配套措施尚未出台，预算尚难细化并做到科学合理，导致预算执行中调整事项较多，甚至容易出现不必要的损失浪费。这给审计工作带来许多困难。审计部门必须向“两头延伸”，即向部门预算编制的科学合理性和部门预算执行结果的效益性延伸。2.政府采购。政府采购管理部门对政府采购执行部门监督力度不够。政府采购预算编制不够科学合理;采购过程不够规范、不够透明，容易出现舞弊行为;政府采购绩效评价标准单一等等。因此审计部门需要重点对政府采购内控制度的健全性及政府采购绩效进行审计。3.转移支付。有条件转移支付种类过多，且缺乏较为明确、严格的事权依据和规范的分配方法，分配过程随意性大，透明度低;一些项目论证不足，导致财政资金低效甚至无效运作，钻空子弄虚作假现象时有发生等等。审计工作需把转移支付分配方式的科学合理性、公开透明度及资金的使用情况作为审计重点。4.国库集中收付。“集中收付”概括起来就是“六个直达”，即预算收人直达金库、预算外收入直达专户、工资直达个人账户、专用经费直达项目单位、政府采购直达中标供应商、基建支出直达施工单位。由此可见，财政部门实现了从预算分配到资金拨付、资金使用、银行清算的全过程监督。同时，资金账户相对集中，财政资金调度余地更大，流向可能更加频繁。因此审计部门应以预算为依据，以账户为笼头，加大对业务流程规范化和财政资金直达单位的审计力度，确保财政资金的安全流动。
二、预算管理体制改革对预算执行审计体系的影响
当前，预算管理体制改革的重点已转向支出领域，支出预算管理体制改革是“十五”期间我国财政改革的主线。预算执行审计环境的变化必然会影响到预算执行审计体系的构建，审计目标、审计重点、审计方式和方法应作相应的调整。
(一)审计目标的重心在真实性、合法性的基础上逐步向效益性倾抖提高财政资金的使用效益是预算管理体制改革的最终目标。《中华人民共和国审计法》明确规定，审计机关对财政收支的真实性、合法性、效益性进行审计。从我国目前审计实践来看，全面开展绩效审计的条件还不成熟。但随着我国财政体制改革的不断深人和各项制度的不断完善，预算部门财务收支的真实性、合法性水平将会有明显的提高，在此基础上可以摸索和探讨绩效审计的思路和方法，为逐步过渡到绩效审计创造条件。财政支出改革后，公共支出的重点是政府部门和政府重点建设项目，因此绩效审计的重点应放在对预算部门的支出、专项经费的使用和公共项目建设资金使用情况的审计上。
(二)应突出审计重点预算管理体制改革后，审计对象和审计范围进一步外延，这就要求审计机关集中审计力量，加大对重点领域、重点部门和重点资金的审计力度，严肃财经法纪，整顿和规范市场经济秩序。审计重点主要包括:(l)始终把组织预算执行的财税部门审计摆在首位;(2)加大对重点部门、重点资金、重点项目的审计力度;(3)抓住财政收支管理中重大违法违纪问题;(4)密切注视与宏观经济调控及人民生活息息相关的热点问题，如社会保障资金的审计。
(三)改进审计方式和方法实施部门预算、政府采购、国库集中支付以后，财政管理方式由粗放型到具体型，由分散型到集中型，由中转型到直达型。财政管理方式的变化要求预算执行审计变革传统的审计方式，实现审计任务的全局性、审计目标的鲜明性、审计方式的多样性、审计手段的先进性。具体可以概括为四个转变:(l)由单一项目审计转变为综合项目整体推进;(2)由财务收支审计转变为行业性、系统性审计调查;(3)由事后监督转变为事前、事中、事后跟踪监督;(4)由传统的手工审计转变为计算机辅助审计或远程审计。
三、预算执行审计的现实选择
现阶段，预算执行审计应以公共财政的要求为导向，促进预算编制的科学化、合理化，监督预算执行的合法化、规范化，提高财政资金的使用效益，理顺政府与市场的分配关系，促进政府转变职能。根据我国预算管理体制改革和审计发展现状，按照“先易后难、逐步推进”的原则以及“全面审计，突出重点”的方针，预算执行审计的现实选择是:确立一个基础，把握两个重点，抓住三个环节，做好四项延伸。
(一)以部门预算执行审计为基础。部门预算是预算管理体制改革的核心内容，部门预算编制是否科学合理，是否得以准确执行，直接影响到预算管理体制改革的成效。《中华人民共和国审计法》明确规定，人大对预算编制进行审查和监督，审计机关对预算执行情况进行监督。“两权分立”，即预算编制监督和预算执行监督的分立，是由我国行政型审计体制决定的。预算编制是预算执行的起点，预算执行是以预算编制为标准。只有将这两种不同的监督即事前监督和事后监督有机地结合起来，从源头、过程、结果全方位对部门预算进行监督，才能从根本上提高预算编制的科学合理性及预算执行的真实性、合法性、效益性。根据《中华人民共和国审计法》赋予审计机关的权限，部门预算执行审计的环节可以概括为“一个中心，两头延伸”。1.“一个中心”即以预算执行的真实性、合法性和合规性为中心。审计内容主要包括:(l)部门接到财政部门预算批复后，是否在15日内对下级单位的预算作出批复;预算变更或追加，http://www.ukassignment.org如动用预备费、科目流用等，是否真实和符合法定程序;有无估列代编的情况。(2)各部门是否有隐匿收人的行为;预算外收支是否严格执行“收支两条线”的规定;收费项目、收费标准是否符合规定，有无将收取的费用存人账外，形成账外资金，有无将应缴人预算的收人变为专户资金缴人财政专户等。(3)对财政部门批复的预算，在执行中是否坚持先有预算、后有支出，严格按预算支出的原则办事，有无直接或变相改变预算用途和使用方向;是否存在虚列、转移、经费串用的情况，如以项目经费弥补人员经费和公用经费的不足。(4)检查有专项预算分配权和系统内预算分配权的部门，分配规模、结构、投向、预留比例、程序等是否合规，投资计划是否细化到项目或项目单位。(5)对项目经费、基层单位经费是否及时拨付、按进度拨付，有无截留、挪用、无预算拨款的情况;项目经费是否做到专款专用并实行项目经费使用的监督检查。(6)预算执行中有无违反财经法规、财经法律、财务制度的情况。(7)基本建设项目是否履行审批手续，资金来源是否合规，有无挤占挪用、截留转移、擅自改变项目用途或扩大基建规模等问题。2.“两头延伸”，即“一头”向预算编制的科学性、合理性延伸，“另一头”在真实性、合法性的基础上向效益性延伸。由于部门预算编制的程序、方法及依据处于摸索阶段，加之缺少现成的经验指导，财政部门批复的部门预算某些方面尚不够完善。这必然导致预算执行中出现一些问题，如预算安排的专项支出效益低下甚至无效益等。对此，审计部门应充分发挥反馈职能，针对具体的支出项目，分析效益低下甚至无效益的成因。如果是由于部门预算编制不科学不合理造成的，应向人大和政府提出改进预算编制的建议，促进部「1预算编制的科学性合理性。
(二)把政府采购和转移支付作为审计重点1.政府采购通过采购权、付款权、使用权的相互分离，在采购过程中弓}入充分的竞争机制，从源头治理腐败，提高财政资金的使用效益。《中华人民共和国政府采购法》明确规定，审计
