我国档案管理体制形成发展的历程和根源分析
[摘要]体制改革一直是改革的难点、焦点。本文在阐明我国档案管理体制形成发展的历程和根源,分析我国档案管理体制及其改革中存在的问题的基础上,提出了深化我国管理体制改革的几点设想。
[关键词]档案 管理体制 改革
“体制”一词,中国古已有之。不过,我国古代最早出现的“体制”概念,主要不是指社会体制,而是用来说明文章的体裁,或是艺术作品的风格的。据《辞海》介绍,我国东汉的郑玄,在《诗谱·周颂》中说,“然《鲁颂》之文,尤类《小雅》,比之《商颂》,体制又异”。只是到了近现代,人们才越来越多地把“体制”一词用于社会组织、社会制度,说明一定社会的机构、机制或组织结构。管理体制,就是指在某管理系统内部围绕权利的划分和运行而形成的机构体系与制度。管理体制的核心问题是权力的划分与职能的运行。档案管理体制作为一个国家政治—行政体制的组成部分,与国家的行政体制有着天然的联系,其表现形式是不同类型和层次的档案管理机构,以及规范这些机构运作和发展的制度体系。管理体制的状态和变化在一定程度上决定着管理活动的质量和效果。新中国成立以后,我国档案管理体制的每一次变化都给档案管理活动带来很大的“震动”。
,我国传统的档案管理体制,是建立在传统的计划经济体制基础之上的,也是与这种高度统一的计划经济体制相适应。但是随着我国经济体制与政治体制改革的进行,科技的飞速发展,出现了许多原管理体制所不能解决的问题,诸如多种经济成份的产生造成档案所有权的转移、企事业单位的改革所带来的商业化和社会化档案机构的涌现、电子文件的管理问题以及我国加入世界经济贸易组织之后各种国际规则的采用等等。如何应对和适应这种变化的社会环境,探索适合我国档案管理活动规律的体制模式,促进我国档案事业在新形势下的发展,已成为一个紧迫的问题。本文试图通过研究我国档案管理体制发展的历史历程及其根源,比较分析中外档案管理体制的异同,研究管理体制与其存在环境的关系,探讨我国档案管理体制的改革的方向与总体思路。
一、我国档案管理体制发展的历程及其根源
我国档案管理体制不是从来就有的,也不是一成不变的。事实上,在建国以前,我国的档案管理活动一直处于分散的管理状态,一直到新中国建立后,才随着社会生态环境的变化,逐步形成了集中式的档案管理体制。并且随着社会环境的变化,档案管理体制也在不断地适应外部环境的改变而变化。新中国建立后,作为社会主义国家,我国的管理体制是按“计划一切,管理一切”的模式建立起来的,经过财政经济工作的三统一、全面推行计划经济体制、公有化措施的实施形成了我国“大政府”的格局,政府对社会管理的广度与深度是前所未有的,具有“全能政府”特点。
推行计划经济体制、削弱大区权利之后,中央与地方的关系进一步向中央集权方向发展。发展的结果就是以“统一领导,分级管理”取代《共同纲领》提出的“统一领导,因地制宜”,并成为我国行政体制纵向运行的基本关系。在横向上,各级政府都设置了上下大体对口的职能部门,这些职能部门上下贯通,既接受本级政府领导,又接受上级对口部门领导或指导,并领导或指导下级对口部门。也就是所谓的“条条专政”。与纵向的“块块”成为我国政府行政体制中的基本机制结构。我国档案管理体制作为我国政府管理体制的一部分,也采取了这种体制。这种体制,对维护中央集权,强化计划体制,维护科层制非常有利,使它得以完善发展,并一直延续下来,80年代后,虽经权力下放,政府职能转变诸项变革,体制的具体内容、具体形式有所变化,但基本的框架没有实质性的改变。档案管理体制也是如此,我国的档案管理领导体制一直在党委与政府之间更换,出现“翻牌”改革,并没有对档案管理体制有什么实质性的改革。形成上述我国传统档案管理体制是多方面的原因造成的。
一是缺乏经验,建国后,百业待举,如何组织和管理社会经济及各项事业,没有现成的答案,在当时的情况下,我国不可能保留旧体制,不能模仿西方,前苏联成为我国唯一可以借鉴和模仿的对象,因此,我们在照搬前苏联的经济管理体制的同时,也基本上照搬了其行政管理模式。档案管理体制就是其中之一。
二是历史传统,历史上,行政方面一直实行的是中央集权制,我国的档案管理活动源远流长,一直以来,档案管理虽然整体上处于分散状态,但在局部上,也是采用集中管理的,如古代的赋役档案,明代的后湖黄册库就是保管全国赋役档案的专门档案库。
三是社会发展水平,从当时的国情来看,我国处于一穷二白的地步,只有实行集中才能够充分集中现有的一切人力、物力、财力,促进我国社会的整体发展。四是党政关系,在战争时期,党对军队的绝对领导取得了胜利的经验,也被利用到对国家的管理上,党政的双重领导,是我国政治的一个特色。这一特色反映在一切方面。档案管理也不例外。作为党政领导的历史记录,很难明确区分开来,也就直接导致了我国档案管理中党政档案的统一管理。从更深层次上说,人们对档案在思想上的认识,也是我国档案管理体制的形成和发展的一个重要因素。古代档案从被保存在神庙,到西周的石室金匮,明清的皇史,它一直被当政者当作尚方宝剑,统治的工具之一。这种认识逐步成为统治者的统治意识的一部分。总之,我国档案管理体制的形成具有多方面的原因,是适应过去长期实行计划经济体制,有其存在的现实合理性与历史必然性,事实上,也发挥过重要的历史作用。“至1965年10月,全国共建立档案馆2483个,其中, 29个省、市、县自治区都建立了档案馆,专、县级档案馆,发展到2000多个。”①迅速改变了我国的档案管理状况,取得了与社会发展水平相符的巨大成就。
二、我国档案管理体制及其改革中存在的问题
档案管理体制自身的不足从我国的档案管理体制建立之日,就存在弱点
(一)条块分割问题。上下贯通的行业、部门构成条条,各个行政层次(主要是各级政府)构成块块,权利、信息沿纵横两条路线传递,造成同一管理空间条块重叠交错,分割严重。同时,条条有利于强化中央通过所属职能部门对地方的领导,计划体制下的条块关系实质反映中央与地方的关系,中央集权与放权往往通过条块关系体现出来,中央对地方的收权与放权,必然造成政府职能部门稳定性的破坏。
(二)集中统一原则与条条之间的冲突。集中统一与条条是我国的档案管理体制的组成部分,集中统一,分级管理原则意味着各级档案管理机构分别对各级形成档案进行集中管理,条条则是按照专业对档案进行管理。这样就意味着专业档案从综合档案中分离出来,单独进行集中管理,形成了集中大背景下的分散状况。在一个单位内也是如此,如建设银行河南省分行的综合档案与会计档案是分别进行管理的。
(三)档案馆各自为政现象。建国以来,我国的档案馆建设成绩显著,各级在建立综合性档案馆的同时,也建立了一批专业性档案馆和部门档案馆。省级的档案馆之间与中央级的档案馆之间并没有形成一个有规划的档案馆网,而是相对封闭,对国家档案资源管理没有全局意识,其中一些专业性的档案馆和部门档案馆的建立并不是在国家档案局的规划下产生的。“到1983年,又提出了中央和地方专业主管机关的档案部门,应根据本专业的管理体制,负责对本系统的档案工作进行指导、监督与检查。”②档案管理体制改革中存在的问题。
(一)最高档案行政管理机关隶属关系的不稳定。1954年国家档案局建立时是在国务院的直接领导下的; 1959年的《关于统一管理党政档案工作的通知》中明确指出:“为加强党对档案工作的领导,应规定各级档案管理机构在中央由中央办公厅主任直接领导,在地方由各级党委秘书长直接领导(不设秘书长的由县委办公室直接领导)。”; 1985年对我国档案工作体制调整为:国家档案局由中共中央办公厅领导改归国务院领导; 1993年机构改革中,中央档案馆与国家档案局合并,一个机构,两个牌子,由中央办公厅管理。
(二)各地局馆改革过程中,档案机构隶属关系的多样性,事业、行政编制的不统一性。1993年《关于印发中央档案馆、国家档案局职能配置、内设机构、人员编制方案的通知》指出:各个地区档案机构改革怎么进行,档案机构怎么设置,要由各级党委和政府根据本地区的实际情况来确定,…。“1997年初全国范围内的调查表明,除尚未确定机构编制的上海市、重庆市、湖北省、湖南省、海南省外,全国26个省、自治区、直辖市中,档案局、馆合一的有21个,局下设馆的有5个;已明确档案局为事业单位的有15个;档案局为党委、政府合管的5个,党委直接管理的2个,政府管理的2个,政府办公厅管理的2个,党委办公厅管理的12个。山西、安徽、广西、云南、甘肃等地档案局未设行政编制,完全由非行政工作人员行使档案行政管理职权。各地(市)、县(区)基本按照省级档案局的设置模式,档案局为事业单位的居多。有少数地区还曾经出现过档案局被撤销由档案馆代行职权的现象。”③
(三)改革中没有从档案管理的系统出发进行整体规划,而是以政府改革为出发点,所以在机构改革中就表现为单纯以精简机构为目标,呈现表层改革趋势。由于档案部门是非业务部门,在改革进程中,处于被动地位,各级档案局成为精简机构关注的首要目标,影响了我国档案工作的开展。
三、转型期我国档案管理体制的改革方向与改革思路
随着政治经济体制改革的进行,档案管理体制作为其中的一部分也在进行着改革,但仍存在着一定的问题。而档案管理体制对档案管理活动进行状况起着决定性的作用,正如瓦尔特·基克特所总结的:“行政改革的主要动力和原因可能确实是财政问题,但这些改革的真正决定因素还应该在公共领域管理方式的转变中去寻找。”
(一)明确我国档案管理体制的改革目标。目标是行动的指南,只有确定了明确的目标才能保证改革的顺利实施。http://www.51lunwen.org/library/ 从
