《我国城市社区管理的现状及其体制创新》---社区管理专业论文写作
所谓社区,是指一定数量居民组成的具有内在互动关系与文化维系力的地域性的生活共同体。我国城市社区最基层的组织是街道和居委会。
1980年颁布的《城市居委会组织法》明确了街道办事处是代表政府的政府派出机关,居委会是代表居民的自治组织。随着改革的深入和经济的发展,20世纪80年代中后期起,街道办事处和居委会的职能开始朝经济,尤其是社会服务的方向转变。正是由于以上的变化使现阶段我国城市社区管理形成了主体多元化,即政府(上级政府、街道办事处)、社区组织(居委会组织、驻街组织、民间组织)和居民的三元主体格局。它们在宏观上的目标追求是相近的。即实现社区的社会稳定和居民参与下的社区繁荣,但在具体活动中它们的参与追求又有一些差异。政府力图通过社区发展减少对社区管理的直接干预,同时又必须保证城市社会秩序的稳定;居委会作为法定的自治组织希望通过满足政府和居民两方面的需要而增强其独立性和自主性;驻街组织的目标比较单纯,通过社区发展建构优良环境,并在可能的情况下释放社会性责任。
本文试图通过对现阶段城市社区组织特点的剖析,从经济、政治与文化(社会)的互动关系探讨现代社区管理体制的创新,优化资源配置,实现社会整合(即社会组织促进社会成员协调一致,形成社会凝聚力,促进社会稳定和持续发展的过程)。
一、我国城市社区管理面临的问题
1•社会结构及各种需求产生变化。随着计划经济体制逐渐向市场经济体制转换,我国社会组织制度也逐渐地由单位组织体制向现代组织体制转换,改革之前的单位组织主要以行政级别作为身份标识。同时,在几乎一切工作由上级单位和政府安排的情况下,只有极少量简单的社区需求,相应地,绝大多数居民主要以工作单位作为身份标识,并在工作单位中获得需求满足,也只有极少量简单的社区需求。实在没有工作单位的少数人或小规模的集体所有制单位则由街道办事处来“接管”。
就组织层次而言,这种变化主要体现在:(1)社区中的社会组织不再以行政级作为主要的社会身份,取而代之的是各种各样目标身份及其相关的产权身份和行业身份等。如改革后大量涌现的私营企业、“三资”企业、股份制企业等非国有企业根本就没有行政级别;国有企业在建立现代企业制度的深入改革中逐渐获得了相对独立的法人地位,实行“政企分开”,从而不同程度地与行政身份告别。国家事业单位虽然还保持行政身份,但其作用随着各项社会事业的职业化进程而逐渐削弱;国家行政机关虽然有着“天然”的行政身份,但随着“政企分开”和国家机关的深入改革,其公共组织的身份逐渐凸显出来。(2)社区中社会组织在相对独立地追求自身目标的过程中,不仅需要所在社区提供适宜的社会环境或条件,而且需要所在社区协助处理非组织目标范围的事务或者说减轻不必要的负担,从而能够更好地实现组织目标。
就个人层次而言,这种变化主要表现在:(1)城市社区中的居民个人逐渐摆脱统一的单位身份,本论文来源于无忧论文网（http://www.51lunwen.org/ ）从而获得多样化的社会身份,工作机构的身份不是终身制。人力资源社会化浪潮中,城市先后出现了个体户、返城知青、进城民工、自由职业者、下岗职工群体。这些人都是脱离工作机构的“社会人”,难以用一种身份进行标识。(2)城市社区中个人对社区的需求多样化。
实际上社会组织不断明确自身目标的过程,必然伴随着人力资源社会化和职工福利的社会化(如城市的医疗、工伤失业保险及保障制度的建立),使得不仅没有正式工作机构而需要从社区中获得经济收入的城市居民愈来愈多。如上文所提的群体中的相当一部分人,而且居民中的在职人员也不再从工作单位中获得各种福利包括各种物质福利、生活保障,以及政治、文化、法律上的支持,而是不同程度地取向于所在社区及整个社会。正是由于社区成员在社会身份和社区需求上出现多样化,因此基层社区组织在工作任务上发生了相应的变化,进而导致了基层社区组织与社区内其他组织之间的关联。一方面,社区成员在社区身份上的多样化,要求必须强化社区管理,另一方面,这种多样化必然极大地推动社区服务的开展。2•街道、居委会在回应社会需要时遇到困境。
(1)权力下放对“街-居”制的影响。现阶段,如果我们把街道、居委会看作社会系统中的功能单位,那么,它们至少应满足来自两个方面的需要:政府对它们的希望和社区居民对它们的要求。随着改革的进一步深化和社会变迁的加速,街道、居委会所承受的压力有增无减。这是因为政府将不断地将政府、单位承担的某些职能,特别是与社会成员日常生活相关的服务职能下放给社区组织。由于社会层面发育滞后,政府在没有社会团体、社会机构可帮助承担社会性职能的情况下,只有把这些责任交给街道和居委会(基层社区)。
就现实情况来说,街道、居委会尚缺乏满足政府和居民需要的能力。它们在经济实力、人员素质、设备条件及合法权利等方面都难以满足政府和居民提出的要求。据调查,街道、居委会从政府那里得到的经济支持是相当有限的。居委会工作人员大部分是家庭妇女和退休职工,办公条件很差。从法律上说,居委会是居民自治组织,现在却代替政府行使着社区管理的职能;居委会的工作人员应由居民自主推选产生,但现实中却受到政府的重大影响。它已经把经济活动置于中心地位而与居民意愿相背。于是居委会的许多工作既缺乏法律依据,也缺乏群众支持,很难有效地开展工作。
(2)财政包干对“街-居”制的影响。在社区内,来自政府的经济支持是非常有限的,财政包干使街道的“政企分开”原则再度成为泡影。本来改革后,街道按“政企分开”原则改变原来的机构设置。由于财政包干,为了使自己的既得利益不受到损害,街道不得不重新抓住自己的企业,而且一些需要庞大开支的福利性项目,变成了收费项目,从经济效益出发,将其分离出来,形成自收自支单位。这样违背了社区服务福利性、无偿性、低收费的原则,使得居民负担增加,从一定意义上讲使得居民生活质量下降。
3•社区管理存在体制矛盾。
(1)单一的行政化的主体与多元化管理之现实需求的矛盾。随着“单位人”向“社会人”的转变,逐渐形成了具有不同利益需求的个人主体以及组织化的新的利益主体。这些个人和组织不再是政府的附属单位以及具有人身附属关系的个体。由于它们身在社区,利益上与社区的关系愈益紧密,因而自然有着表达自己利益祈求和参与社区管理的内在需要,有着营造社区管理新体制的强烈愿望。但另一方面,现阶段,政府虽然通过“单位”干预社会生活的职能有所弱化,但因囿于政府部门自身利益的考虑,加之出于社会稳定的担心,政府作为单一行政化的主体在社区管理与社区发展的实践中却不同程度地得到强化。政府这一主体与社区自治组织和社区个人参与管理的多元需求之矛盾,常常是以牺牲社区自治、强化政府职能之权威为解决问题的代价。如此,自然是既不利于新时期政府权威合法性的维护和塑造,以及其行政效能的提高;也不利于现代社区管理主体的有机构成及其所属社会资源的有效配置与利用;更不利于居民和各类社区组织之多方面社会需求的满足•
(2)社区管理实践中,行政机构在组织职能上“政社不分”、“政社混淆”的矛盾。“社”是指由专业机构、专业社团、专业社会自治组织等非政府组织所承担的社会服务、社会福利、社区文化、社区环境、社区自治等社会事务的事务性职能。“政”是指政府在社会服务、社会福利、社会保障及社区文化、社区自治与社区民主、社区环境、社区安全等社区义务方面承担的依法行政的管理职能。目前主要表现在政府行为的“越位”和缺位现象。越位问题主要表现在:“以政代社”(如街道办的经济实体)和习惯于计划经济时代的传统做法。缺位问题主要表现为:一是对非政府组织,如中介机构、专业化的社会工作机构等第三部门社会组织的培育还不到位;二是大多数基层政府及其官员尚不懂得或不习惯或不善于对居民自治组织进行政策上的指导;三是政府对介入社区发展的专业性社会团体和社会工作机构的资助性投入不到位。
(3)社区管理实践中,居委会角色与功能错位。由于社会发展的滞后和缺陷,使居委会的本位角色即自治组织的职能退化,却过多地承担了政府的职能、市场组织的职能和社会事业单位的职能,变成了依附于街道办事处,功能混淆重叠的全能主义组织。
二、构筑强政府、大社会相结合的社区管理新体制
我国学术界提出的“小政府,大社会”的行政管理思路,受到中央有关部门的重视,并正式作为海南建省的指导思想予以贯彻执行,其后为各省的经济特区和上海浦东开发区普遍采用。其核心目标就是要建立一个功能健全的“公民社会”。要让社会的自治功能在越来越广阔的领域内取代政府的统制职能。因为中国长期在计划经济条件下运转,政府不能满足于简单的放权与精简机构,还必须教化人伦,提高公民素质和企业素质,制定游戏规则,帮助个人和企业把自己的角色调整到位,然后才能退到一边去,充当引导、协调和监督全社会经济运行的中心和枢纽。个人和企业当不好运动员,政府也就不可能当好裁判。只有实现大社会,才能最终实现“小政府”,而且必须
是“强政府”。本文认为可以从以下几方面努力:
1•建立全新的国家和社会互动模式,即“小政府,大社会”。改革中国城市政府,建立适应城市发展和时代要求的新的城市公共管理体系(New Public Management),这已成为城市现代化的迫切需要。随着中国加入WTO,中国城市政府必须根据世贸组织的有关规则、协议和要求对现有城市公共部门的职能、体系、政府过程作出调整。首先是要处理好政府和企业的关系,政府不仅从竞争行业中退出,而且政府服务职能也应市场化;其次是要加快政府机构改革步伐,精减人员,提高效率,建设精干政府;再次是要进行政府审批制度的改革,削减和废除过
