本文是一篇公共行政管理论文，本文将黑龙江省作为研究对象，从多个维度进行了分析和探讨，做出如下研究：第一，党和政府决策层的价值观对粮食收储政策的制定起了决定性作用。本文从 2004年实施最低收购价政策以后开始研究，自 2004-2020 年国家连续 17 年在中央一号文件中强调农业发展的重要作用，尤其强调确保粮食安全的重要性。黑龙江省严格落实各项工作，使省内粮食收储工作在政策的指导下有序开展。本文从粮食收储的价格政策、补贴政策、科技政策、监管政策共四个方面入手，充分体现了公共政策在粮食管理方面的重要意义。
1 绪论
1.1 研究背景、目的及意义
1.1.1 研究背景
粮食作为人类生存必备品和国家战略物资，一直以来世界各国通过政策调控手段对具有弱质性的粮食产业加以扶持和保护，粮食安全始终是各国发展中关注的最基本问题，也是保障国家稳定发展的前提。1945 年国际上成立联合国粮食及农业组织（Food andAgriculture Organization of the United Nations，FAO）简称“粮农组织”①，中国于 1973年成为正式成员国。其在促进世界经济发展及保证人类免于饥饿方面发挥着重要作用。2015 年通过了《2030 年可持续发展议程》②，指出农业粮食是实现整套可持续发展目标的关键。虽然各国资源和发展存在一定的差异，但粮食安全的公共政策，均是在缓解粮食供需矛盾上下功夫，而粮食收储工作不仅能够确保国家粮食安全，更是调节国内粮食供需、稳定粮食市场发展的有效手段。为此，各国始终致力于粮食收储工作，积极出台适宜本国粮食收储发展的相关政策，确保在全球化的背景下，更好地保障国内粮食安全。
“洪范八政，食以政首”。自古以来，粮食安全始终是治国安邦的头等大事。自 2004年国家开始实施最低收购价和临时收储价格政策以来，其对中国粮食市场价格形成及发展方向起到了至关重要的作用。从 2004-2020 年国家连续 17 年在中央一号文件中强调粮食安全的重要作用。其中，2017 年中央一号文件指出，“农业的主要矛盾转变为结构性矛盾，矛盾的主要方面在供给侧”，积极稳妥推进粮食收储制度是农业供给侧改革的关键环节；2018 年中央一号文件提出，“深入实施藏粮于地、藏粮于技战略，推动农业由增产导向转向提质导向”；2019 年中央一号文件提出，“夯实农业基础，稳定粮食产量，强化粮食安全省长责任制考核”；2020 年中央一号文件提出，“粮食生产要稳字当头，稳政策、稳面积、稳产量”。从近四年的中央一号文件中可以看出，国家在不断强化粮食收储的政策导向性，以确保国家粮食安全。确保粮食安全有利于稳定经济社会的发展，国家出台有关粮食收储政策遵循了我国粮食产业发展的新趋势，但政策在实施过程中也产生与预期效果不符的现象。粮食库存水平居高不下，财政压力日益剧增，粮食供求结构性失衡，宏观调控与市场调节错位等问题凸显。宏观调控与市场调节错位将会对种粮农民切身利益，下游产业收益产生负面影响，严重地将影响社会的和谐稳定，从而引发更大的社会问题。
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1.2 国内外研究现状
1.2.1 国外研究现状
（1）关于粮食收储政策理论的研究。主要代表性观点如下：
美国格拉弗(Paul Gallagher，2002)提出，在进行研究美国的价格支持政策时，发现支持价格政策只有当市场均价较低时才会发挥作用并产生一定的影响，而当市场价格处于一个高水平时，价格并不受政策的影响。
威尔弗里德莱格(Wllfrid legg，2002)认为农产品作为世界贸易产品不可或缺的重要组成部分，农业的贸易摩擦不断加剧，部分农产的价格出现严重偏离，因此意识到对农业补贴政策研究的重要意义。
美国马里兰大学农业与自然资源学院布鲁斯·加德纳教授（Bruce Gardner，2003）提出，运用技术管理如何影响农业政策的研究后得到，技术管理对于农业粮食政策的影响在于，运用管理的方法达到保障农户的收入，提高农民进行粮食生产的积极性，从而实现粮食生产量的目的。
美国伊弗兰（Effland，2015）和克劳伯（Glauber，2015）提出在美国，其粮食价格支持政策，主要包括最低收购价政策和无追索权贷款等在内的市场价格政策，其在稳定种农户和对小规模种粮户收入增加的方面发挥了至关重要的作用。
美国密歇根州立大学梅森（Mason，2016）研究发现，粮食存储财政补贴政策有效地提高了玉米粮食产量，在一定程度上减轻了种粮农户的价格损失，并且该政策在不同地区呈现的效果不同。
美国玛丽·克莱尔（Mary ClareAhearn，2006）提出在粮食收储方面，挂钩类粮食收储补贴政策和脱钩类粮食收储补贴政策在一定程度上都无法实现有效作用，无法吸引更多的粮农进行粮食种植，从而也无法增加粮食收储数量。
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2 粮食收储政策的基础理论
2.1 基本概念的界定
2.1.1 粮食收储的含义
粮食收储是国家为保证非农业人口的粮食消费需求，调节国家粮食供求平衡、稳定粮食市场价格、应对重大自然灾害或其他突发事件而建立的一项物资储备制度。粮食收储作为粮食生产流通的重要环节，是确保粮食安全存储、减少损耗、保障粮食安全的重要基础。从粮食流通领域看，粮食收储介于粮食生产和消费之间，起到稳控市场的“压舱石”作用。根据当年的粮食生产数量、市场价格以及农户种植种类总体情况进行粮食收储政策调整，下达收储政策指令，防止“谷贱伤农”，保障农民利益，最终实现国家粮食安全目标。从粮食收储形态看，粮食收储分为粮食收购和粮食存储两部分。粮食收购是一个动态的过程，而粮食存储是一个相对静态的过程，但又由于粮食存储了相应的年度后需做轮换销售处理，此时国家又会根据当年的形式下达粮食收储指标，进行相应数量的粮食收购。通过以上对粮食收购和粮食存储的阐述，不难发现两者存在一定的同一性，均为实现国家粮食安全的重要环节，也是调控粮食流通市场的重要组成部分。
粮食收储以粮食储备为基点，而粮食储备从本质上是最低粮食存储。由于粮食生产具有季节性和地域性特点，而粮食消费的超地域特性和消费的连续性又要求我国必须拥有一定量的粮食储备，才能确保国家粮食在需要时调得动、用得上，从而保障国家粮食安全。粮食储备的目的是为了调控不同年月和地域之间的粮食需用，并且调控粮食市场价格，缓解粮食流通市场的供给与需求矛盾。在 20 世纪 90 年代前，我国粮食储备基本只涵盖了两项，即战略储备、备荒储备。
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2.2 粮食收储政策的理论基础
2.2.1 公共政策评估理论
公共政策评估是指特定的评估主体根据一定的标准和程序，对所实施的政策效果、效能及价值进行相应的评价和检测。美国著名政策专家詹姆斯·E·安德森（JamesE.Anderson，2009）⑤提出：政策评估是对各种解决问题方案的描述，对方案优劣的陈述。学者是对公共政策方案的评估，而台湾学者林水波、张世贤（1988）⑥认为：政策评估是一种对政策运行的全过程进行广泛深入的分析与研究的活动，是对政策全过程的评估。同时，著名学者张金马（1992）⑦认为：政策评估目的是对公共政策目标实现效果的评估，即政策评估的着眼点在于政策的效果。在《公共政策》中，对公共政策评估的含义为，“公共政策评估的着眼点是公共政策全过程及其效果的评估。”公共政策评估是一个互动的过程，考察公共政策在实施各阶段、各环节中的政策意义及效果，并及时对后续政策调整作出一定的方向判断，使政策能够在实行过程中不断修订，并制定具有更加针对性的政策。其中公共政策评估是各制定政策相关组织针对一项政策的各个方面所进行的考察和评价，包括对公共政策方案的评估、政策执行的评估和政策结果的评估，最重要的是对政策实施的效果进行评估。
本文针对粮食收储方面的政策评估在于：粮食收储价格激励政策是否起到稳定粮食市场价格，保证粮农收益的作用；粮食收储财政补贴政策是否真正实现补贴的政策效益；科技政策是否在粮食收储中实现普惠性，是否实现提质增效的作用；监督管理政策是否能够有效的查找风险点、规避风险点等，以上均是对粮食收储政策的评估方面，而只有对实施的公共政策进行评估才能在后续的实践中不断完善。
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3 黑龙江省粮食收储政策及问题分析...................... 17
3.1 粮食收储的总体概况..........................17
3.1.1 粮食种植结构概况.................................17
3.1.2 粮食种植产量概况...................18
4 国内外粮食收储政策的经验与借鉴..................... 36
4.1 国外粮食收储政策的经验...........................36
4.1.1 美国加利福尼亚州注重粮食科技及价格政策..................36
4.1.2 日本北海道强调多样化财政资金支持政策................................37
5 完善黑龙江省粮食收储政策的建议....................... 44
5.1 加强粮食收储价格政策导向作用.........................44
5.1.1 积极推进价格市场化政策改革...........................44
5.1.2 完善粮食收储政策结构体系.........................44
5 完善黑龙江省粮食收储政策的建议
5.1 加强粮食收储价格政策导向作用
