本文是一篇公共行政管理论文，本研究在现有河长制相关文献的基础上，针对广东省河长制的政策执行现状进行了调查研究，通过分析指出了广东省现有河长制工作存在的不足并深入分析了问题产生的原因。在借鉴国内河长制和国外水环境治理的优秀案例经验后，本研究针对现有的问题，提出了对应的优化改进建议，期望能进一步完善广东省河长制的相关工作。
第一章 绪论
1.1 选题背景
当今世界资源中水资源已经成为热点话题，水资源问题与国家经济、社会发展和生存环境息息相关，水被称为“生命之源”、“生产之基”。中国水资源总量位于世界第六，人均水资源占有率约为世界人均水资源占有率的四分之一，为2240 ㎡。其总量并不算丰富，人均占有率也不高。在水资源缺乏的情况下，人们又在大规模污染水源，生活用水浪费严重。预计到 2025 年，全世界将有 30 亿人口缺水，涉及的国家和地区达 40 多个，中国就是其中一个。工业化和城市化的快速发展，带来生活水平提高的同时，还伴随着各种随意排放的生产废水和生活污水让水体“富营养化”，排放未经处理的污水中重金属污染较为频繁和严重，对于百姓的生活质量有一定的影响和危害，所以水环境治理工作逐渐发展成各省市当地政府水环境治理的重中之重，急中之急。
在 2018 年，我国对 1925 个水质断面进行了地表水监测，其中，有 71%为Ⅰ～Ⅲ类，与 2017 年相比增长了 3.1%；6.7%为劣Ⅴ类，与 2017 年相比下降了 1.6%。同时，对位于长江、黄河、珠江、松花江、淮河、海河以及辽河这七大流域、浙闽片河流、西北诸河和西南诸河中的 1613 个水质断面进行监测后发现，5.0%为Ⅰ类，43.0%为Ⅱ类，26.3%为Ⅲ类，14.4%为Ⅳ类，4.5%为Ⅴ类，6.9%为劣Ⅴ类。相比于 2017 年，Ⅰ类上升了 2.8%，Ⅱ类上升了 6.3%，Ⅲ类下降了 6.6%，Ⅳ类下降了 0.2%，Ⅴ类下降了 0.7%，劣Ⅴ类下降了 1.5%。其中，水质为优的流域是西北和西南诸河，水质为良好的流域是长江、珠江流域以及浙闽片河流，水质为轻度污染的流域是水质为中度污染的流域是海河以及辽河流域①。在《水污染防治行动计划》这一文件中要求了我国的七大重点流域中，水质优良的总体比例要在 2030 年达到 75%以上②。显然上述比例与所定目标之间存在一定的差距，仍然需要各地方政府和环境治理部门共同合作，以达到水资源治理目标。但是现在实行的管理体制中存在着多部门承担河湖治理的相关责任，这就导致了职责交叉的问题，使得协同的高效治理难以达到，经常出现互相推诿责任和责任不明确的现象。
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1.2 研究意义
在党的十九大会议中，提出了加强生态文明建设的要求，并统筹治理山水林田湖草系统，为人类营造一个优美的生态环境。作为一项全新的河湖治理模式，“河长制”还处于探索阶段，在其推行和发展过程中，还存在一些亟需解决大的问题，例如：一些河长由于缺乏相关的任职经历或者专业的治理背景，不够了解和熟悉河湖的管理工作，所以经常出现决策不合理的现象；由于河长一职都是由党政一把手兼任，所以容易造成这一制度的推行对行政权威出现过分依赖的现象，同时河长对其工作的认知以及重视程度对其治理结果都有较大影响，河长们的行政岗位调动会影响治理策略与治理效果的连续性；由于法制缺位，“河长制”在合法和长效性方面容易受到质疑，所以应从法律层面对河长的治理职责进行授权；河长制的长效运行、对公众和社会组织的吸纳、多元化主体的协同治理问题等。协同问题是河长制的由来，对于河湖的管理和保护，不再是环保部门的孤军奋战，多个部门加入进来进行联合作战。责任也不再只是由地方各级政府承担，发展为党政同责处理，江浙等先行发展的地区将“民间河长”也吸纳其中。根据目前对于河长制的研究，在协同治理系统方面的论述鲜有结合地区实情的分析研究，基于此，将在详细阐述协同治理理论的基础上，结合存在于河长制之中的问题以及其原因分析，为其提出长效的实施路径，构建开放的协同治理系统，丰富其理论基础，为水环境的长效保护及治理提供一定的理论参考以及应用对策。
本文在如何完善“河长制”，以广东省为例，针对河道生态综合治理中存在的无序规划和设计问题，提出针对性的解决方案，在治理效果等方面具有一定的实践意义与学术价值。
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第二章 相关概念界定和基本理论阐释
2.1 相关概念
2.1.1 河长制
（1）河长制的概念
中央各级党政的主要负责人被任命为“河长”，对其辖区内的河湖进行管理和保护的组织领导工作，这就是“河长制”。主要有六方面的工作内容，主要任务为水资源的保护、水污染的防治、水环境的改善和水生态的修复，从上至下建立省、市、县、乡四个级别的河长体系，建立健全河湖管理保护机制，使其具有明确的责任、有序的协调、严格的监管以及有力的保护，维护河湖的生命健康、实现其功能的永续利用，为其提供有力的保障制度。
（2）河长制的提出
在文献检索过程中，本研究大致梳理了河长制的提出和发展过程。我国的河长制这一概念在2003年就已经提出了。2003年时，浙江省长兴县为建设卫生城市，对各个街巷、主干道、片区的卫生检查工作分别设置了里弄长、路长、片长等一系列职位，使得卫生状况得到了有效改善，长兴县政府在此基础上总结经验，于同年 10 月将这种责任包干的管理方式推广到河流卫生治理中，对城区内河流实行河长制，由水利局、环卫处主要负责人担任，使长兴县河水清理保洁工作取得较大成效。长兴县的河长制创新最初在乡镇进行实验，最早由村干部担任河长，取得一定成效后，其经验被县里采纳，随后长兴县几位副县长也开始担任河长，其河长制只有县、镇、村三级管理体系。
河长制正式在我国生态环境建设与保护中留下浓墨重彩的一笔则要追溯于2007 年 8 月，江苏省无锡市出台的水质控制考核办法文件。当时文件出台的主要目的在于解决让百姓怨声载道的“太湖蓝藻危机”，由于污染事件久久不能解决，
导致群众舆论持续发酵，中央、省委对太湖治理都给予了较大关注，官员、学者、群众对太湖治理展开研讨，纷纷献言献策，最终因河长制治理见效快、效果好、反响佳，使得河长制开始被大众熟悉。在当时无锡市出台的文件中，水环境治理的主体责任人得到了清晰的阐述，即无锡市各级党政“一把手”负责水环境治理的主要工作，文件明确要求将 79 条河流治水成效作为党政人员的履职考核内容，以责任倒逼的形式逐级落实水环境治理任务。除治水主体责任外，文件也明确规定了河道淤污清理、驳岸基建、企业排污、污染面源整治等多个方面的内容。由于科学合理、系统完备，无锡太湖的水质得到了有效改善，河长制作为经过了实践检验的宝贵经验而逐步推广。
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2.2 基本理论阐释
2.2.1 协同治理理论
协同治理理论来源于企业管理，协调一致即为协同，指的是在事物的发展过程中，超过两个及以上的元素在协作下带来拉动效应，从而实现某一目标。在 20世纪 60 年代，随着企业集团不断扩大规模和增加业务，在经营管理方面的问题也越发突出，挑战日益严峻。“协同”这一概念最开先是由安索夫（1965）提出，主要目的是为了给规模较大的企业集团在制定发展战略以及建立跨国联盟等方面提供决策建议。以光学研究的合作现象为基础，哈肯创立了协同学。在协同学的基础上，协同治理发展起来，该社会管理体系旨在促使创造力得到均衡发展，不失为一种理想的社会公共事务的治理模式①。
全球治理委员会给协同治理理论做了一个更具权威性的定义，协同治理指的是个人或各种机构管理公共事务的各种方式的总和，可以协调不同利益主体间的冲突，使其采取联合行动，不仅有正式的具备一定法律约束力的规则和制度，也有非正式的促进协商或和解的制度安排②。该治理较大的优势在于其能使系统内部各个组成部分通过相互联合，资源利用最大化从而减少不必要的资源损耗，实现1+1>2 的效果。通过对协同治理概念分析，可以得出协同治理概念具有的几个具体特征，主要内容如下：
（1）多元化的治理主体
面临全球化的不断推进以及信息化的不断发展，单位存在的个体互相间有千丝万缕的联系，从河湖水的环境治理角度出发，治理对象为水资源的保护、水环境的治理、水污染的防治、水生态的修复以及水域岸线的管理等，面对治理对象的多样化，治理主体也应随之多元化。从协同治理的角度来看，其治理主体不再只有政府，企业和社会公众或组织在河湖水环境治理所占地位显得越发重要。
（2）平等化的治理主体
对于平等问题，在协同治理中并不存在等级偏见，注重的是各个治理主体间的平等协作的良好关系，从单一的政府垂直化管理改变为扁平化、多元化治理。协同治理理念应用在水环境治理中体现为“河长制”管理模式之中各个管理主体之间的关系是相互平等、相互协作的。
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第三章 广东省河长制概述 ··························· 14
3.1 广东省水资源环境概述 ································· 14
3.2 广东省河长制的主要内容 ···························· 15
第四章 广东省河长制实践存在的问题及原因分析 ···························· 22
4.1 广东省河长制存在的问题分析 ································· 22
4.1.1“运动式”治理缺乏长效机制 ···························· 22
4.1.2 河长制考核机制流于形式 ··
