公共行政管理论文下载：《管理思维范式的基本涵义及其转变》
[摘 要] 在政府行政领域,思想观念的更新是中国从行政管理到公共管理转型的前提,思想观念更新的深层次要求在于管理思维范式的转变。思维范式的动态性决定了转变管理思维范式是政府行政转变的客观要求和一个常态,这种管理思维范式转变的方向是管制思维范式向服务思维范式转变、权能无限思维范式向权能有限思维范式转变、权力思维范式向责任思维范式转变等。
[关键词] 行政管理；公共管理；思维范式
由计划经济体制向市场经济体制转型的中国社会经历着巨大的社会变革,而每一次巨大的社会变革都是以与此变革相适应的思想观念的更新为前提的。随着改革开放不断向纵深发展,与市场经济体制相适应的市场观念、效率观念、时间观念、竞争观念、法制观念等得到了大多数人的认同。
但在政府行政领域,人们对与市场经济相适应的新观念的认同如何内化为内心的信念,形成新的思想观念,进而使观念更新的精神力量转化为推进政府改革的物质力量,其间还有一个变革思维范式的问题。一定时代的管理思维范式往往体现在这一时代的管理观念、管理理论、管理体制、管理技术当中。因而,管理思维范式也与这一时代的政治、经济、法律、科技、文化等密切相关。从哲学的角度看,它是某一特定历史阶段上所形成的相对稳定的、规范着人们进行管理活动的方向、过程和结果的思维范式。研究这种思维范式及转变,对推进“十倍速变化”条件下的管理变革具有重要的意义。
一、管理思维范式的基本涵义
管理思维范式与思维相关。一般而言,思维是人脑反映事物的一般特性和事物之间的有规律的联系,以及以已有的知识为中介进行推断和解决问题的过程。人们在认识世界和改造世界的过程中,必然伴随相应的思维活动,这种思维活动必然有着一定的样式,这种样式就称之为思维范式或方式。人们常把思维范式叫思维习惯、思维偏好、思维模式、思维定势等。人们之所以称它为习惯和偏好,是因为它在思维中是普遍、经常、自觉不自觉地起作用的;之所以把它称为模式和定势,是因为它的组成要素的相互联结具有相对固定的程序,彼此之间形成了相对稳定的结构。在思维中能发挥指方向、定途径的作用。思维范式不等于思想观念。思想观念是指认识主体对社会领域的具体事物及其关系的认识和观念形态,而思维范式则是认识主体进行思维活动的相对稳定的样式,也即人脑对客观事物进行加工的模式。
管理思维范式是思维范式的一种。根据以上分析,可以给管理思维范式作如下界定:所谓管理思维范式,是从事管理活动的主体的理性认识方式,是按一定结构、方法和程序把管理思维诸要素结合起来的相对稳定的思维运行样式或模式,是管理活动主体以一定的时代背景、知识、信念等因素为基础,对信息加工处理后所形成的思考问题的方法。它反映管理活动主体运用各种思维方法的熟练程度和认识客观规律的准确程度。
二、管理思维范式的转变
当前,我国正处于社会转型时期。一个国家的转型时期意味的是传统的社会秩序、经济模式或政治体制等出现裂痕和重构,而新的社会秩序、经济模式或政治体制还没有完全确立。随着全球化的发展趋势,如何进一步发挥政府在完善我国社会主义市场经济体制中的作用,政府如何运用市场的方法来管理公共事务,提高公共行政服务的质量和效率,实现公共行政管理的现代化,这是摆在管理者面前现实而又紧迫的问题。在过去长期的行政管理体制的束缚和影响下,许多人已经因潜移默化而不知不觉地形成了一种与行政管理体制相适应的思维范式。他们虽然理论上也对与公共管理相适应的新思想新观念表示接受和认同,但实际上仍然习惯于以行政管理体制下习惯了的思维范式思考问题,以计划经济体制下熟悉的方法处理问题。转变管理思维范式是政府行政转变的客观要求,这一转变要求在政府转型过程中,彻底扬弃那些与公共管理体制不适应的、阻碍市场经济健全发展的、落后的、陈腐的思维范式,代之以与公共管理体制相适应的、有助于市场经济蓬勃发展的、进步的、科学的思维范式。
(一)管制思维范式向服务思维范式转变
管制思维范式是指政府管理者对管理活动基于一种管束和控制的认识方式。政府行使社会管理职能的传统手段是“管制”。“管制”的认识基础是管理者头脑中的管制思维范式。比如办一件事,就认为需要名目繁多的审批项目,需要多次跑衙门、办手续、盖公章等,是对这种模式的最好诠释。服务思维范式是指政府管理者以公仆身份参与管理活动、为管理活动提供服务的认识方式。从理论上说,我国是社会主义国家,人民是国家的主人,政府应该是服务于人民的。从实践来看,长期以来,我国政府本位意识颠倒,政府“管了不该管的事,管了管不好的事”,官本位、政府本位、权力本位思想较重,以控制社会为己任,一切从管制出发,对社会生活高度、过度控制。当今,由于经济全球化的强势冲击、市场经济快速发展、WTO规则的框架约束等,政府的这种管制方式已经不合适了,政府需要重新定位,即向服务型政府转变。这意味着政府不再扮演经济建设主体的角色、不再垄断更多的经济资源和经济权力、不再拥有部门利益和团体利益,而成为为市场主体和全社会服务的公共管理和公共服务型政府。服务型政府是以服务为导向,在公民本位、社会本位和权利本位意识的指导下,在整个社会民主秩序的框架下的政府。
(二)权能无限思维范式向权能有限思维范式转变
从权力角度而论,政府权力是一种公共权力。对这种公共权力的行使范围有两种不同的认识范式。权能无限思维范式是指政府管理者在管理活动中可以拥有、行使无限的公共权力的认识方式。其表现是,政府的权力被认为是无限的,应该对社会生活的一切负责,从人的出生到坟墓,政府无所不包,无所不管。权能有限思维范式与权能无限思维范式相对,是指政府管理者在管理活动中只拥有、行使有限的公共权力的认识方式。有限政府要求政府的行动有其边界,是被人们限于一定范围之中的,是处于被约束和监督的。有限政府的角色是“管好该管的”,把本不属政府管的交由社会管理,政府在公民或通过民意代表机关授权下行使其有限的社会管理职能。我国政府的这种转变主要体现在国有企业改革、经济体制的深化和改革、政府机构改革等诸多方面,政府也在把自己看作一个有限的角色。政府这种角色的转换,要求过去政府那种大权在握的思维范式已经不能适应形势发展的需要,政府必须放下沉重的“权杖”,跳出“不该管、管不了、管不好”的圈子,代之以政府要“有限”,然而政府的服务却可以做到“无限”的思维范式,更多地向社会提供“公共服务”,满足社会的公共需要。
(三)权力思维范式向责任思维范式转变
坚持权、责一致的原则,是公共权力运用的重要前提。责任是权力的孪生物,是权力的当然结果和必要补充。凡有权力行使的地方,就有责任。权力思维范式是指管理者在管理活动中只行使权力而不承担责任的认识方式。例如,某些政府部门为了创造“寻租”机会而将权力到处扩张,甚至以权代法,随心所欲地违法、违规操作,对社会造成了巨大的经济、政治损失,却在承担责任上轻描淡写,甚至有些损失无人去承担。还有一些领导人决策时不做可行性研究,而靠拍脑袋、想当然就仓促上马一些大型工程,尤其是一些形象工程、政绩工程,结果耗资上亿却半途而废,决策责任却无人提及。
责任思维范式是指管理者在管理活动中坚持权、责一致的认识方式。中国政府在处理非典事件上就体现了责任思维范式,而且实践的方式、方法也更成熟、理性了,责任追究制度得到强化。在抗击非典的实践中,各级政府及其工作人员经受了锻炼,也由此加速了向责任政府迈进的步伐。比如对农民和城镇困难群众中的非典患者“政府实行免费医疗救治”,说明了政府在认真行使自己的公共权力。比如“查处借非典之机的违法行为”,也说明了政府不再是只对“上级”或某一特殊群体负责,而是从维护人民群众的基本权益出发,对人民群众负责。因此,权力思维范式向责任思维范式转变,关键的要求在于由重权力、轻责任向权责并重的观念转变。
(四)神秘思维范式向透明思维范式转变
马克斯•韦伯把权力的合法性基础划分为合理、传统、魅力型三类,由此而形成三种不同的权力统治类型:合法型统治、传统型统治和魅力型统治。其中传统型统治和魅力型统治的权威来源都具有神秘的特质。可以说传统政府就是一种神秘政府。神秘可以产生权威,传统体制下的政府就是在这种神秘的氛围中保持权威的。神秘思维范式是指管理者倾向于管理活动的非公开或暗箱操作的认识方式。该认识方式体现是,政府是信息资源的唯一垄断者,信息公开的内容、范围、方式、时间等控制权和发布权都操在其手中。很多腐败事件往往是因为神秘、因为暗箱操作而来。
重大的公共工程、国家预算、公共资金的使用状况、税收流向等基本信息隐而不告,给社会带来了极大的职务犯罪、徇私舞弊的风险。中国正式成为世界贸易组织成员是促使建设“透明政府”的要求。中国入世,首先是政府入世,透明度原则是WTO三大原则之一,这些原则是中国政府对WTO各成员方的承诺,遵守这些承诺,是中国政府和有关部门对WTO组织和各成员方必尽的义务。透明思维范式是指管理活动的公开化、程序化的认识方式。从神秘政府向透明政府转变呼唤神秘思维范式向透明思维范式转变。政府机关的所有活动,从立法、执法、提供资讯、社会服务,以及政府所掌握的个人信息,除了必须保密以及涉及个人隐私的部分外,已经逐步向社会公众开放。
(五)人治思维范式向法制思维范式转变
“人治”与“法制”,既是两种对立的治国理论,也是两种对立的管理理论。“人治论”认为,国家、组织、单位的长治久安和兴旺发达的关键不在于有完善的法律制度,而在于有贤明的领导人。人治思维范式是说管理者认为管理活动的成败依靠的不是典章制度,而是英明的管理者本人的认识方式。对于中国来说,几千年的传统
