《公共行政中的核心理念及其变迁动因》------公共行政管理论文修改
摘 要: 基于国家组织活动含义的公共行政已历经几千年的发展,其核心理念一度从统治转变为管理,最近三十年,又有从管理转变为治理的趋势。本文试对公共行政核心理念的变迁进行梳理,找出其变迁的动因,刻画三种核心理念指导下的公共行政的特征。
关键词: 公共行政; 核心理念; 统治; 管理; 治理
自从人类社会产生了国家以来,公共行政也随之登上了历史舞台,至今已有几千年。(注:这里的公共行政不局限于现代意义上的公共行政,它是指产生于阶级、国家之后,特别是在统一的中央集权国家形成之后的国家的组织活动。[1]),在这漫长的岁月里,公共行政的核心理念一度由统治转变为管理,最近几十年,又有从管理转变为治理的趋势。
一、以统治为核心理念的公共行政
在奴隶社会和封建社会,公共行政的核心理念是统治。
基本特征:
第一,政治色彩浓厚。在奴隶社会和封建社会,政治、行政二者合一,以统治为核心理念的公共行政行为是作为政治的附属行为,公共行政自身未得到充分自觉。此时的公共行政从不隐瞒为政治统治服务的职能特征。因此此时的公共行政,政治统治性十分明显,政治色彩十分浓厚。
第二,行政权力来源于上。在奴隶社会和封建社会,神权论大行其道,最高统治者———君主或教皇被认为是神在人间的代表,政府权力来源于神,来源于最高统治者。权力的拥有者和行使者在欺压愚弄人民的同时,居高临下地统治着人民,防止人民起来反抗。
第三,行政职能包罗万象。在奴隶社会和封建社会,国家大肆侵蚀社会领域,国家和社会高度融合。不仅如此,国家权力也未作分化,立法权、司法权、行政权统揽于政府,因此政府职能无所不包。
第四,行政方法单一。在奴隶社会和封建社会,以统治为核心理念的公共行政主要运用酷刑和宣传教化的手段。统治者一方面用残酷的刑罚威慑民众,另一方面用教化的手段使宗教或宗教化的思想禁锢民众。
二、以管理为核心理念的公共行政
当历史前进到资本主义社会时,政治与行政逐渐分离,从此产生了现代意义上的公共行政。公共行政的核心理念也经历了一次历史性的变革,即由统治转变为管理。
以管理为核心理念的公共行政有六个基本特征:第一,政治色彩淡薄。近代以来,以管理为核心理念的公共行政,管理、服务的职能越来越彰显出来,而统治职能则变得越来越隐蔽,以致于在公众意识里,统治职能似乎已随着时间的远去而消逝。
第二,行政权力来源于下。根据社会契约论,政府的权力来源于人民对权力的让度。组成政府的目的在于保障人民的财产和安全。如果政府不能达到此目的,则失去了其赖以存在的基础。政府公务员是人民选举或委派的政府权力的执行者,因此公务员必须竭心尽力为人民服务,向人民负责。如果公务员不仅不为人民服务,反而骑在人民身上作威作福,则肯定会被撤换,并受到相应处罚。
第三,行政职能范围由窄及宽。近代以来,资本主义国家行政职能经历了一个转变的过程。在近代社会的早期,政府的角色定位是“守夜人”,在此意义上,管得最少的政府就是最好的政府。政府职能范围较小。但是至19世纪中后期,资本主义国家逐渐由自由竞争阶段步入垄断阶段。垄断对市场经济的发展和健全,对国家的安全和秩序都带到了严重威胁。
对此,社会的自治无能为力,它需要政府出面。因此,在19世纪末,资本主义世界相继进入一个政府积极干预社会的历史阶段,“行政国家”从此出现。[2]至20世纪20年代末,资本主义世界出现了有史以来最为严重的经济危机,将整个资本主义世界推到了崩溃的边缘。随着以凯恩斯主义经济理论为基础的,以国家干预为核心的罗斯福“新政”的推行,资本主义国家逐步走出了困境,从此政府开始全方位地干预经济、社会、文化,积极而强有力地控制和调节社会内外矛盾。行政职能急剧扩张,“行政国家”发展至其巅峰。尽管如此,较之以统治为核心理念的公共行政,此阶段的行政职能仍相对狭小。
第四,行政组织制度化。在19世纪末、20世纪初,组织理论取得了突破性进展。马克思•韦伯设计的官僚科层制因为适应了稳定、可靠、严格和精细的管理要求,被广泛应用,它将整个世界的公共行政带到了一个新的高度。
第五,行政从业人员职业化。从19世纪中叶到第二次世界大战前后,西方主要资本主义国家相继建立了现代国家公务员制度。这一制度使得行政从业人员成为职业公务员,与职业政治家相区别。行政从业人员的职业化对提高公共行政的效率,维持多党竞争条件下国家政权的稳定性和国家政策的连续性,加速社会生产力的发展等都起到了积极作用。
第六,行政方法多样化。在以管理为核心理念的公共行政时代里,行政方法较之以前丰富了许多。法律、行政、经济、民主参与等方式、方法相互配合,尤其是法律方法,它是法治国家首要的方法。
以统治为核心理念的公共行政与以管理为核心理念的公共行政是人类已经发明并运用成熟的两种公共行政。尽管这两种公共行政有着明显的不同之处,但两者之间也还是有共同的。其一,两类公共行政的最终目的相同,都是为了维护阶级统治;其二,两类公共行政的方法都带有明显的强制性;其三,两类公共行政的权力运行向度是一元的,即自上而下的。
在现实的公共生活中,以统治为核心理念的公共行政已失去了生命活力,在许多国家已经成为历史陈迹。而以管理为核心理念的公共行政在经过几百年的发展后,在上个世纪后三十年里已开始面临新的冲击和挑战。
三、以治理为核心理念的公共行政
“治理”这一概念最早出现于1989年世界银行的报告中,在此后十多年里逐步被发展成为一个内涵丰富、运用广泛的理念。就“治理”对公共行政的影响而言,治理正逐渐成为新的历史条件下,指导公共行政的新的核心理念。在这种新理念的指导下,公共行政对传统的核心理念进行着否定,对公共行政自身的认识不断深化。
以治理为核心理念的公共行政有七个基本特征:
第一,公共权力中心多元化。一直以来,公共权力中心的唯一性被默认为是一个不可更迭的原则,但是治理理论却使公共权力中心多元化。除了政府之外,各种机构(包括社会的、私人的)只有得到公众的认可,才可以成为公共权力的中心。公共权力不再被政府所垄断,使得政府与其他公共权力中心之间不再是管理者与被管理者的关系,而是平等合作,依赖互动的新型关系。
第二,行政权力运行向度多元化。传统的行政权力运行向度都是一元的,即自上而下的。而以治理为核心理念的公共行政,其行政权力运行向度是多元的。[3]在公民与政府之间,行政权力的运行是自上而下,而又自下而上,如此循环,形成封闭回路;在政府下其他公共权力中心之间,行政权力的运行是成网状结构的。
第三,行政职能缩减。在20世纪30年代后,政府职能不断分化和扩张,最终造成了财政危机、管理危机和信任危机。以治理为核心理念的公共行政将行政职能分化为公共政策职能和管理职能。政府将绝大多数管理职能转给政府之外的公共管理机构,从而从日常管理活动中解脱出来,专心致力于公共政策的制定及监督执行。政府之外的公共管理机构承担原政府的职能,打破了公共管理的不可交换性,使公共管理可以在市场原则下运行。一方面,私营部门的管理方式可以被引入公共管理之中;另一方面,管理本身接受市场的选择,即在市场竞争中谋求和争取自己能够获得的内容和份额,公众可以选择接受某个组织或某个部门的管理。[4]
第四,行政组织扁平化。随着社会的发展,传统的官僚等级制日益暴露出僵化、繁琐、低效和缺乏主动精神的弱点,而且还形成了一个有着自己特殊利益的而没有普遍公共利益的特殊群体。以治理为核心理念的公共行政主张建立层级尽可能少的平板式而非金字塔式的组织结构,加强底层官员和广大公民的作用,使政府能更全面、更深入地接触、了解社会和公民,方便公民与政府的合作,加强政府的回应性。
第五,行政人员责任制。无过错无免职,不承担政治责任曾是公务员制度的重要原则,但现在却成为政府管理运转失灵和官僚主义盛行的原因。以治理为核心理念的公共行政要求常任文官也承担必要的政治责任和公共政策责任。
第六,行政方式民主化。传统的行政方式方法都带有明显的强制性,而以治理为核心理念的公共行政则以合作、协商、伙伴关系、确立认同和共同的目标等方式为主,突出强调平等、自愿和互动。[5]
第七,行政目标和评价标准更迭。以管理为核心理念的公共行政其行政目标是严明的法度、清廉的官员、高效的行政、良好的服务。而以治理为核心理念的公共行政,其行政目标的构成要素是合法、透明、责任、法治、回应、有效。显然后者比前者对灵活和民主的要求更高。而且对公民的权利和地位也给予了更多重视。[6]与此同时,以治理为核心理念的公共行政还提出要以公民的满意程度作为评价公共服务的标准以替换以前的自我评价。
参考文献:
[1]王惠岩•行政管理学[M]•吉林大学出版社, 1996•12•
[2]张康之•行政与公共行政的历史演进[J]•中共福建省委党校学报, 2002 (4)•
[3] [5]俞可平•治理和善治引论[J]• http://www.51lunwen.org/ 马克思主义与现实•1999 (5)•37-34•
[4]张康之•论政府的非管理化———关于“新公共管理”的趋势预测[J]•教学与研究, 2000 (7)•31-37•
[6]胡仙芝:从善政向善治的转变———“治理理论与中国行政改革”研讨会综述[J]•中国行政管理, 2001 (9)•
