TOT项目设计对我国行政体制改革及公共管理的启示----公共行政管理论文指导
摘要: TOT项目是西方发达国家十分重视的一项成人培训，瑞士政府开展TOT项目国际合作时间较长，在课程设工、项目管理等方面积军了丰富的经脸，注重各类管理课程的教学。笔者根据自己亲身经历和认识，对其各类管理课程的内在联系及其现实意义作一浅析。希望对我国的行政体制改革和公共行政管理有所借鉴和稗益。
关健词：TOT项目；公共行政管理；改革
TOT项目(TRAININGOFTRAINERS，即对培训者的培训)是西方发达国家十分推崇和重视的一项成人培训活动，不同层面的管理课程是其重要内容。长期以来，瑞士联邦政府积极开展TOT项目国际合作，在课程设置、项目管理等方面，积累了丰富的经验，这些均值得我们学习和借鉴。笔者有幸亲历中瑞两国政府合作举办的TOT项目培训，收获颇多。在此，仅就其各类管理课程，作一介绍和浅析。希望借此引起学术界和社会有关方面关注，并对我国行政体制改革和公共管理有所启示。
一、TOT项目设计和安排的特点
TOT项目设计和安排的所有课程，虽然内容极其广泛，但可以归纳为几个大类，而且各学科相互联系，构成了一个有机整体。培训所涉及的主要学科是:《管理学》、《培训理论和方法》、《新公共管理》、《宏观经济》、《公共财政》、《公务员培训与管理》、《政策评估》等。这些课程的内在联系显而易见，两条主线便是培训与管理，其核心间题是培训，但所有内容都涉及管理问题。管理学、新公共管理、公务员培训与管理等自不待言;事实上，培训理论与方法问题也是如此，它的实践，必须有其主体一一培训机构，这类机构自身需要进行科学管理，培训过程也需要管理。因为，在市场经济条件下，绝大多数培训机构首先是一个普通的市场主体，其管理和运作，需要掌握和运用《管理学》的理论和方法。同样，任何培训机构的运行和培训的开展，都不能无视其所处的宏观经济社会环境，宏观经济的运行，需要政府的干预和调控，这也是政府对社会的一种间接管理;政策评估，虽然依赖于外部独立的评估机构，但这种机构自身运转以及与政府的关系，同样存在一个从各自角度进行管理的问题。实际上，培训机构，通过培训活动把一个市场主体的内部管理与政府对社会的公共管理联系起来。例如，英国文官学院既是一个典型的社会培训机构，也是一个市场主体，依靠严格的内部管理和良好的市场运作，使其培训活动和市场竞争力享誉世界。它不需要政府财政拨款，依靠自身所提供的优质服务，获得社会承认和巨额收益;同时，它也是英国政府推行新公共管理改革所设立的一个AGENCY(代理机构)，即政府公共管理和政策研究中心的重要组成部分，通过开展公务员培训和政策研究、咨询等，推进新公共管理改革，服务于政府。
二、管理学的理论和方法，有着广泛的实用性
管理学的理论和方法广泛应用于西方当今社会的各个领域，已成为西方新公共管理一个主要理论来源，这对我国各领域、各层面的管理活动都具有一定的借鉴意义。在几百年市场经济发展中，西方学者总结出一整套科学、系统、行之有效的管理理论、方法和技术，成为各类企业等市场主体内部管理的基本理论依据。虽然，它诞生并主要应用于私营部门(企业)的管理，但是，实践证明，其科学有效的一般管理原理，如效益优先、成本管理、顾客价值、资源外取、要素优化、核心竞争力和效率导向，等等，同样适应于公共企业和公益部门，适应于各类培训机构的管理和运作，对社会公共管理也有着不可估量的借鉴作用。比如公共行政，同样存在一个投入产出的向题，要追求效益和效率，不过以社会效益为主罢了;社会公共管理也要追求和发展“顾客价值”(如不仅提供100%的满意，而且给人意外的惊喜和超常的美好体验)，只是代之以公民、把公民视为顾客而已。这正是风靡西方世界的所谓新公共管理一个重要的理论依据。
三、西方新公共管理给我们的启示
西方新公共管理的许多做法和经验，为我国正在进行的公共行政体制改革提供了有益的启示。二十世纪70年代末，英国和美国率先发起新公共改革运动。1978年美国“文官法改革”、1979年英国“撤切尔主义”相继出笼，随后“戈尔报告”、马尔科姆“德里调查”推波助澜。其奉行“政府也不是万能的”、“管的最少的政府是最好的政府”的基本思路，核心是政府与市场关系的重构。“交易成本理论”、“委托代理理论”、“公共选择理论”、“管理主义”和“新制度经济学”等成为直接理论依据.主要措施是:1、将市场通用原则引入公共行政领域，改善社会服务;2、政府减少对社会生活的干预，并从尽可能多的领域退出，推进私有化;3、压缩政府规模，减少行政开支，提高办事效率;4、重新确定政府行为的评估标准，等等。这场改革在宏观场面层面上，反思政府与社会的关系，力图放权社会，“重塑政府”。其实，TOT瑞士项目组(Swissteam of TOT)及其卓有成效的工作，正是这种新公共管理改革的典型实践一一一一瑞士联邦中央政府委托日内瓦大学的乌里奥(URIO)教授全权负责，组建办事机构(AGENCY)，具体承担与中国政府合作实施TOT项目事宜，所有经费由政府承担。20世纪70年代末，我国改革开放、尤其是行政体制改革与发端于英美的新公共管理运动，几乎同时展开，面临着许多共同或类似的问题，如存在着财政危机、管理危机、信任危机①，要实现精简人员、压缩机构、减少开支、改善政府结构，提高行政效率、优化公共服务、争取公众支持等目标，以满足市场化、民主化、现代化对社会公共管理的要求。西方新公共管理改革，的确在许多方面收到了实效，赢得了公众支持，产生了深远影响。这无疑可以成为我们探索政治体制改革和社会公共管理的他山之石;其经受的失误和挫折，也可以成为我们改革、探索的前车之鉴。以此为戒，可以使我们的改革避免或减少许多失误，少走弯路，取得事半功倍的成效。
四、西方公务员培训与管理值得我们学习的成功做法
在长期的发展中，西方公务员培训与管理不断走向完善与成熟，形成了一整套与市场经济和法治社会相匹配、且行之有效的法律、制度和具体做法，成为其他国家进行实行公务员制度的有益经验。如依法管理、制度保障、公平竞争、选贤任能、强化监督、奖惩严明，等等。相比而言，新公共管理较为宏观，、而公务员培训与管理则更为具体，对我国来说，可借鉴度高，如法国政府根据公务员所受培训和成绩，将其分为A、B、C三类，优秀人才将获得高起点、大幅度晋升，形成了各类人才脱颖而出、快速成长的机制;同时，为加强人员培训，将各类教师定为A类公务员②。英国政府通过推进培训机构的市场化、强化竞争，来推动公务员培训。瑞士政府则发给被培训者一定金额的培训支票，由被培训者选择培训机构，以促进培训质量的提高。这些具休做法，与我们正在进行的公务员培训与管理具有很多相通之处，值得我们效仿。
五、西方政府调控市场的有效做法值得借鉴
西方《宏观经济》、《公共财政》等一系列理论和方法，有助于我们认识市场经济的一般规律，掌握政府驾御和调控市场运行的多种手段。长期以来，西方国家在对社会经济的宏观管理中，形成了一系列政府调控市场的系统理论和具体措施，在实践中发挥了积极的作用，成为缓解经济周期震荡的“调节器”。如在市场运行条件下，运用财政、货币政策和税收手段，调控社会总供给和总需求，调控供给和需求结构，做到全社会供给和需求的总量平衡和结构平衡.我国是一个新兴市场经济国家，总体上缺乏对市场宏观调控的经验。加上国情特殊，如老百姓都有节俭生活、不断储蓄的传统习惯，且根深蒂固。这无形造就了市场经济这种外来文明成果在中国生根、发展的艰难之路，也加大了政府调控市场的难度。但是，中国作为一个发展中的大国，人口规模居世界第一，现代化建设正处于关键时期，社会经济发展容不得任何停滞、动荡或失控。这就要求我们的政府尽快解决好市场宏观调控、扩大内外猫求的难题，掌握好驾御市场运行的本领。因此，学习西方宏观调控的理论，借鉴西方各国政府调控市场一些行之有效的做法，并结合中国国情加以探索和运用，创造出一整套适合中国国情的市场调控理论和方法，势在必行。研究西方经验，是为了解决中国间题。这样，可以使我们在这一世纪难题面前，站得更高，看得更远，做得更好。
六、西方国家在公共政策评估方面的理论与措施值得学习
西方国家在长期公共行政管理实践中，形成了一整套较为科学、完备的行政行为激励和制约机制，公共政策评估便是一个重要方面。瑞士等西方国家在公共政策评估方面，采取了许多有效措施，效果显著。其主要经验有:1、公共政策评估，由独立于政府之外的专业评估机构及其相关方面专家来操作、实施，以体现评估的科学性。2、公共政策评估，必须严格按照法律规定的事项和程序进行，确保评估的合法性。3、公共政策评估，不纠缠于政策本身的是非曲直，而是通过大量的调查和研究，聚焦于政策实施的社会效果，保证评估的客观性。4、公共政策评估，依据一整套科学的理论、严密的步骤、量化指标体系和统计分析手段，具有可操作性。5、公共政策评估，作为具有法律约束力的激励手段，与政府行政行为的绩效奖惩相挂钩，呈现权威性。实践证明，有效的政策评估，使更多的人直接参与到政府制定、执行相关政策的活动中，不仅有助于决策的科学化和民主化，而且也是对政府权力和决策行为必要、有效的制约，使政府行政行为大为改善。所有这些，对于我们贯彻十六大精神，加快行政体制改革、建立一个“深入了解民情、充分反映民意、广泛集中民心、切实珍惜民力”的公共决策机制具有显而易见的启示。
总之，在人类已经进入新的世纪以后，各个国家、民族之间的相互学习、借鉴成为一个国家、民族不断发展的重要手段。通过TOT项目的设置及其运作，我们能够比较清楚地看到西方企业管理原则、理念
