公共行政管理论文实例：《我国行政机构改革与可持续发展的引入》
[摘 要] 我国的行政机构改革之所以陷入循环的怪圈,一个重要的原因是缺少可持续发展理论的支持。本文尝试将可持续发展引入行政管理,以此审视行政改革,探讨要走出改革困境、实现行政管理可持续发展的行政改革必须遵循的基本原则;并且在立足本国国情的基础上,借鉴西方治理变革运动某些有价值的见解和做法,重新设计了我国行政改革的基本目标。
[关键词] 行政改革；行政管理；可持续发展；基本原则；基本目标
建国以来,我国政府机构改革已经进行过七轮,1998年推行的政府机构改革是第七次,也是动作最大的一次。回顾改革走过的历程,尽管每一次改革都取得过暂时的成果,然而,结果却陷入了精简——膨胀——再精简——再膨胀的怪圈。虽然我们可以找到许多原因,但根本的原因是改革的目标大多局限于政府本身,比如对政府职能、规模等进行改革,而忽视了政府系统的外部环境,缺少可持续发展理论的指导。因此,从行政管理可持续发展的角度来审视和研究政府改革,将为改革走出困境提供新的理论支持。
一、把可持续发展的思想引入行政管理
可持续发展理论的形成是人类认识论上的一次飞跃,它超越了将发展仅等同于经济增长或社会发展的狭隘观念,并运用系统理论,将人类社会置于生态环境之中,强调以人为中心的自然、经济、社会复合系统的可持续。可持续发展最初是从生态的角度提出的,它关注人类文明的延续与人类的未来,因而一开始就获得广泛的关注。但就行政学领域来说,似乎忽视了对行政系统自身实现持续发展的研究,乔耀章教授在《应当把“可持续发展”思想引入行政管理一文中首次提出了这一问题,此后,学术界对行政管理的可持续发展问题也未做深入研究。而在当前中国实施整体社会可持续发展战略的历史条件下,作为整体社会调控中心的行政系统,也必须以持续的能力提高来不断完善自身,以履行调控职能。因此,进一步探讨行政管理的可持续发展问题,将会有很大的理论和现实意义
二、行政管理可持续发展的基本内涵
由于可持续发展最初是从生态学的角度提出的,因而在引入社会科学领域时有一个内化的过程,其涵义也就变得特别丰富。但是,行政管理可持续发展的核心是行政管理发展,关键是可持续。首先,行政管理发展是指通过一定的方式改变即存的行政系统及其活动方式,使其过渡到一种新的状态,以期行政系统能够更好地与社会圈取得动态平衡,发挥更大的行政能量。[1]行政发展最根本的是指行政民主化、行政公正化、行政理性化程度的不断提高。其次,可持续性是指行政管理在获得发展的同时,保持与行政生态的动态平衡,从而能够使发展永续、不被中断。那么,什么是“行政管理可持续发展”呢?
行政管理可持续发展是相对于行政管理的不可持续发展而言的。其质的规定性至少包括:其一,从行政管理的价值及其作用力的方向看,可分为正面的和积极的与负面的消极的两类。正面的积极的行政管理能够推进行政管理可持续发展;反面的消极的行政管理影响和阻碍行政管理的可持续发展。行政管理可持续发展战略提倡和追求的是前者。其二,从纵向历时态的时间流程表看,行政管理显示出过程来,它由若干前后相续的阶段或环节构成,它们之间有承续关系和因果联系。可持续行政管理发展战略倡导人梯精神、奉献精神,处理好前任与后任的关系,前一过程、阶段、环节或前任要努力创造正面的、积极的行政绩效,作为输入系统为后一过程、阶段、环节或后任创造新的正面的、积极的行政绩效奠定基础,不断追求行政管理的自我完善,尽可能避免行政管理过程的反复和可逆现象。正所谓“前人栽树,后人乘凉”。也犹如竞赛场上的接力棒。[2]其三,从横向共时态的空间方位来看,由各级政府以及同级政府的不同部门及其行政人员和行政要素构成行政管理的巨系统。它们各自既相互独立,又相互影响、相互制约和相互作用。可持续行政管理发展战略在强调地区性的个性、特殊性、微观的个体性和局部性的基础上,同时倡导和强调各级政府乃至全国的系统性、一盘棋,即共性、普遍性、宏观的整体性和全局性,在追求区域行政、领域行政、部门行政、行业行政、组织行政、个人行政等等协调发展与发展的协调的基础上,保证行政管理的可持续发展。
三、行政改革与行政管理可持续发展
行政改革为行政发展提供了契机,能不能促使行政管理的可持续发展是判断政府改革成功与否的重要标准。行政改革也是一个巨大的系统工程,而行政管理可持续发展观正为行政改革提供了这样一个视野。
1、行政管理可持续发展观下的行政改革的基本原则
(一)生态(系统)观。1947年约翰高斯发表《政府生态学》一文,首次提出行政生态问题。之后,里格斯分别发表了《比较公共行政模式》及在此基础上写成的《公共行政生态学》,把行政现象和行政行为与行政环境等联系起来考察,他的论著确立了行政生态学的基本思想。行政管理可持续发展的实现有赖于行政系统与其生态环境的动态平衡、和谐发展,因而,行政改革必须同行政生态环境的变革相一致。行政生态环境是指行政系统所赖以依存的整个社会系统中除行政制度外而与行政发生相互关系的行为形态、价值观念和其他制度成分。[3]行政生态环境可以概括为四大方面:政治的、经济的、社会的、文化的。行政生态环境是与行政系统相互作用、相互影响的,一方面,它对滞后的行政系统提出变革的要求。另一方面,行政系统也能促使行政生态环境顺应其发展而作出配套的良性变革。
(二)开放观。在改革的过程中必须用开放的眼界审视自身与世界,从中发现自身的缺陷,确定改革的方向与内容。在经济政治日益全球化的今天,我国政府应该对西方行政改革的理论和经验进行扬弃,制定赶超型发展战略,积极利用国际、国内市场来促进本国发展战略的达成。在行政管理主体上,也要以开放的思想,将社会上的优秀人才吸引到政府中任职,尤其要改变公共行政的封闭性,实行政务公开,让民众参与到行政管理中来。公民必须具有足够的政治权力参与选举、决策、管理和监督,才能促使政府并与政府一道共同形成公共权威和公共秩序。显而易见,保证公民享有充分自由和平等的政治权力的现实机制只能是民主政治。
(三)公平观。20世纪70年代出现的新公共行政学理论,强调要把社会公平的准则纳入到行政管理中,按照费里德里克森的解释,新公共行政学试图在传统公共行政学对效率和经济问题关注的基础上,增加社会公平的衡量指标。[4]公平机制和公正环境的建立,也是经济一体化成为必然趋势和客观现实的要求。尤其是我国已加入WTO,作为WTO共同体中的一个成员国政府,必须承诺和履行由基本原则、协定统一要求的透明度和可预见性义务,提供公平、公正、合理的法规和政策。社会主义行政管理必须维护社会公平,才能获得人民的支持,这是行政发展最重要的资源,而公平的准则也使政府有责任改革那些在制度上、功能上、效果上妨碍社会公平的政策与影响实现公平目标的政府行政管理体制。转型期的行政改革必然要以公平为原则,实现权力向权利的转移。社会公平的实现最终表现为依法治国、依法行政、建立社会主义法治国家。
(四)效率观。行政效率问题历来为行政学者们所重视。行政学的创始人威尔逊曾明确提出:“行政学研究的目的在于尽可能高的效率。”[5]行政效率是检验行政管理活动是否科学的标准,也是衡量行政管理是否奏效的尺度。因此,只有重新审视行政效率的内涵,才有可能在新的改革环境中体现效率理念。行政效率不仅体现在时效、速度、理想的产出投入比率上,“更重要的是体现在社会效益上”;行政效率是“数量和质量的统一,价值和功效的统一。”[6]在行政管理领域,提高效率的主要途径在于减少投入。同时,时间也是具体行政活动的现实尺度,因此提高行政效率也要考虑时间界限。对效率的评价也必须考虑行政管理活动是否符合人民的利益和社会发展需要。
(五)发展观。行政系统是大社会系统的一个分系统,它必定要随着行政生态环境的变化、发展而不断发展变革。因此,从长远来看,并不存在一种完美的、一成不变的行政管理体制。那种希望通过一次改革就可以万事大吉,就可以将政府弊端彻底清除的想法是不现实的。不变是暂时的,变化是永恒的。因此,要用发展的眼光看问题,任何事物都是处于不断发展变化的过程中的。只要行政存在,行政改革就不可避免。我们要做的是:根据行政管理可持续发展的要求,抓住时机,及时改革,特别是要能够预见未来发展变化的趋势,防范于未然,节省改革成本。
2、行政管理可持续发展观下的行政改革的基本目标
改革成功与否的一个重要方面在于有没有一个正确可行的基本目标,正确的目标为发展指明方向。从行政管理可持续发展的思想出发,根据行政管理可持续发展观对行政改革的原则性要求,我们可以确定行政改革的基本目标:
首先,应重理行政基础,实现生态政府。行政生态学告诉我们,要实现行政管理可持续发展,就必须保持行政管理与行政环境的平衡。任何一国的行政都是在特定的生态环境下开展并受其制约的。实践表明,政府行政的有效程度与各国具体的生态环境密切相关,因此,不能不顾生态环境的影响照搬别国的行政模式。西方国家在20世纪70年代掀起了一场轰轰烈烈的新公共管理运动,20世纪90年代,一种新的政治分析框架,即治理和善治理论,又开始变得日益引人注目,但我们必须思考,发达国家为适应新的社会——贝尔称之为“后工业社会”——而进行的行政改革对我们这样一个尚在工业化道路上的国家到底有多大的启示作用?因此,就我国而言,当前改革的重点是立足中国国情,在此基础上,引进新公共管理理论和技术,提高行政效能。
其次,要重塑行政理念,实现有效政府。行政可持续发展使政府行政更为有效,但行政效率的提高并不必然地支持“小政府”。20世纪70年代西方各国的一场重塑政府的运动,又赋予
