《西方世界行政改革一般性和法国行政制度改革的特殊性及其启示》----公共行政管理专业论文范文
摘要：本文从美国与欧洲的公共管理的内容和特点出发，讨论新公共管理视野中西方世界行政改革一般性和法国行政制度改革的特殊性，并给中国正在进行的行政体制改革以启发。
关键词：新公共管理；法国；行政体制改革
自70年代末以来，整个西方世界似乎进入了重大行政改革的时代。而且，这些改革显然也展示了一些共同的特征。它们都趋向于管理改革。走向新公共管理的趋势不仅在美、英和其他欧州国家的行政中是明显的，而且在南半球的澳大利亚、新西兰等西方国家也是如此。经济合作与发展组织(OECD)关于行政趋势的报告证实，大多数发展都指向同一方向，即引进公共管理的思想、模式和技术，也就是说，在公共管理中，采纳商业管理技术，以更多的服务和顾客为取向，引进竞争这样的市场机制。
1. 整个西方的管理改革
如果说传统的公共行政以威尔逊、古德诺的政治—行政二分法和韦伯的官僚制理论为其理论支撑点的话，新公共管理则以现代经济学和私营企业管理理论和方法作为自由的理论基础。新公共管理是个非常松散的概念，它既指一种试图取代传统公共行政学的管理理论，又指一种新的公共行动模式，还指在当代西方公共行政领域持续进行的改革活动。其名称在西方各国也不尽相同，如在英国叫“管理主义”，在美国则称为“企业家的政府”或“新公共管理”，在其他一些国家又称为“市场导向型公共行政”等。
新公共管理虽无完整统一的理论体系，但仍然具有基本的共识，即私营部门管理具有优越性，应借用私营部门的管理理论、模式、方法和技术“重塑政府”，其核心是运用市场机制和管理工具改革公共部门，提高管理效率。它要求明确的绩效标准、绩效测量和绩效评估，而不是定性式的考核;主张公共服务机构的分散化和小型化，而不是集中化;强调以结果而不是以程序的正确性来评估管理水平;对“消费者”的需要保持敏感，提供回应性服务，而不是支配和消极对待“公民”，它强调公共服务的针对性而非普遍性;主张引人竞争机，而不是垄断;工作具有灵活性，而不是程式化机械化的劳动;强调质量和内在品质，而不是数量和外在形式，等等，这些都是以法律规制为基础的、权威性、集中化、层级制、垄断性的传统公共行政以及传统公务员制度(传统公共行政的重要组成部分)提出了根本性的挑战。
1.1改革的必要性
80年代和90年代是整个西方世界行政改革的“黄金时代”，对于这一事实，有几种解释。其中最突出的是金融经济需要改革。在70年代的石油危机之后，经济衰退导致公共预算出现大量赤字，而实践证明，这些赤字是西方国家所负担不起的。主流的观点认为，西方政府和行政有必要在结构和功能上进行重大改革，这就需要大量裁减公共部门的人员和大规模地缩减公共部门的开支。不进行重大改革，天文数字的预算赤字削减就不可能实现。原则上，有三个办法处理这些赤字。
第一、限制支出，终止公共任务。在美国和英国，这很显然发生在里根执政时期和撕切尔政府期间。第二、提高税收。布什总统毁弃了其竞选时的诺言，提高了税收，结果，在第二次总统选举中败北。这表明:在美国，这样做无异于政治自杀。同样在撒切尔执政期间，提高税收在政治和意识形态上都是不可想象的。而在其他欧洲国家，政治和意识形态还没有发展到如此极端。需要加强征税，这样的选择作为一种替代方法，是不现实的。这就突出了“第三条道路”，即用更少的花费完成公共任务。“国家业绩评估委员会”1993年报告的副题就是“工作得更好，花费得更少”。因而，第三个办法办法强调提高生产效率、增进效益、使货币增值等等，所有这些问题对于思考公共管理扮演中心角色。从而，第三个办法几乎逻辑地强使公共部门转向公共管理。行政改革的黄金时代显然促成了特定的管理改革，这又与其起因和事件的逻辑有关。
1.2新公共管理
近20年对政府管理和行政改革影响最大的是新公共管理理论。关于“新公共管理”的主要内容和特征，西方公共管理学者及实践者们作了不同的概括和描述。按照波立特(C.Pollitt)在《管理主义和公共服务:盎格鲁在美国的经验》一书中的评价，“新公共管理”主义主要由20世纪初发展起来的古典泰勒主义的管理原则所构成，即强调商业管理的理论、方法、技术及模式在公共管理中的应用。胡德(C.CHood)在其担任伦敦经济学院院长的就职演说中将“新公共管理”的内涵及特征刻画为如下七个方面:(l)向职业化管理的转变;(2)标准与绩效测量;(3)产出控制;(4)单位的分散化;(5)竞争;(6)私人部门管理的风格;(7)纪律与节约。
英国学者温森特•怀特认为，“管理主义”(新公共管理)强调职业化的管理、明确的绩效标准和绩效评估;以结果而不是以程序的正确性来评估管理水平;看重金钱的价值;对消费者而非公民的需要保持敏感，强调公共服务的针对性而非普遍性。罗德斯(W.Rhedes)指出，“新公共管理”有如下几个中心观点:以管理而非政策为焦点，以业绩评估和效率为焦点;将公共官僚机构分解成各种建立在使用者付费基础上的处理事务的机构;准市场的使用和合同承包以培育竞争;一种强调产出目标、限制性项目合同、金钱诱因和自由裁员的新管理风格。经合组织(OECD)1999年度公共管理发展报告《转变中的治理》把新公共管理的特征归纳为如下八个方面:(l)转移权威，提供灵活性;(2)保证绩效、控制和责任制;(3)发展竞争和选择;(4)提供灵活性;(5)改善人力资源管理;(6)优化信息技术;(7)改善管制质量;(8)加强中央指导职能。
在西方社会，管理改革已是一种主导趋势，对此论述，最广泛使用的经验证据是OECD关于公共管理的评论。从这些评论可以看出，所有OECD国家显然发生了同一类型的发展。近来。OECD对公共管理的分析得出结论:尽管公共管理改革的性质、规模、方法存在差异，一个共同的安排日程还是得到发展，公共管理的新范式已出现，在权力日渐不集中的公共部门中，它旨在培育以业绩为导向的文化这种新管理范式是以下面八个趋势为特征的:权威权力下放，提供灵活性;确保业绩、控制、责任;发展竞争和选择;提供相应的服务;加强人力资源的管理;充分利用信息技术;提高管制质量;在权力中心加强决策功能[3]。
胡德在伦敦经济学院就职典礼上，根据OECD的评论，对“新公共管理”下了一个众所周知的定义。
要求职业管理;标准和业绩评估;产出控制;单位分权;竞争;以市场方式管理，自制和简约。
胡德所提的问题，如新公共管理的新颖性，实质上是“皇帝的新装”，显然与“古典”公共管理原则一样，鲍利特比较研究了美英管理主义，证明了这一点。鲍利特得出结论:新管理主义必须包括始于本世纪初的泰勒式古典管理原则[5J。泰勒写了《科学管理原理》之后，许多管理理论和学校蓬勃发展起来。商业管理是一种理论、模式和技术。从而，把商业管理引进行政的趋势与其说是出于理性的激励，不如说是意识形态使然。
2. 法国公共管理科学的发展
虽然不同国家行政传统各有差异，但新公共管理在不同背景的国家依然有着强大的生命力，程度不等地引发了各国公共管理改革的趋向。新公共管理在不同国家产生了不同的影响，在公共管理改革的共同趋势下，不同国家的公共行政具有不同的传统，面临不同的问题，尤其是面临不同的政治、经济和文化背景。
根据各国公务员制度改革实践中引人新公共管理的程度和理论上的比较研究，本文将西方发达国家的公务员制度改革分为三类:(l)激进改革。改革传统公务员制度的力度最大，最广泛引进新公共管理，以英国、澳大利亚、新西兰三国为典型。(2)平衡型改革。部分坚持传统公务员制度，广泛引进新公共管理，以美国为主。(3)保守型改革，基本坚持传统公务员制度，部分引进新公共管理，如法、德、日等国。以下以英、美、法三国为例，在总结三类国家改革的简况的基础上，归纳出其改革的基本方向和共同特点。
受英、美改革模式的影响，法国也进行了相应的公务员制度改革。法国公务员制度改革始于1959年，首次对《公务员总章程》进行修改。修改后，法国政府颁布了新的章程和7个补充条例，一些特殊部门又制定了专门章程，如《议会工作人员章程》、《法官章程》等，使公务员制度更为完善。60年代的公务员制度改革涉及的内容如下。一是加强培训。通过各种类型的培训使公务员熟悉自然科学和社会科学领域新兴的科学文化知识。二是改革工资制度。70年代，公务员工资制度又有新有发展，规定工资分类要参照年龄，优待中年公务员;80年代的改革，扩大了公务员的范围，广泛开展下放权力的运动，改革退休制度;90年代的改革主要是反对官僚主义，下放权力，提高工作效率。其内容有:改革规章制度、改革公务员工资指数表，下放录用权等;改革管理办法，推进办公自动化;改革管理机制，加强公务员的相互交流、协调，给予公务员一定的理解法规的自由度;进行企业管理方法、成本意识、效益观念的培训。就国家、政府和公共服务而言，法国并不特别地具有盎格鲁撒克逊传统。法国有强大的中央政府，在其中高级公务员组成了权力很大的精英层，这些精英从巴黎统治和控制整个国家。高级公务员都在如国家行政学院之类的著名高等学府和行政法院和审计法院这样的国家机构中受过教育，他们不仅支配官僚机构;而且还主导政治，许多高层政治家都是高级文官。
法国于1989年将业绩记录引进政府的管理改革。考虑这件事，必须理解上述法国的独特环境。有三方面改革一直得到强调，它们与商业管理技术紧密相关:质量管理;服务工程;责任中心。第一个与一项日本有关，那就是全方位质量管理，它在西方世界十分盛行。服务输出工程旨在为高层行政机构的管理提供更多的自主，使之与更简洁明了的服务职责、目标和任务的规划联系起来。第三方面改革涉及中央政府与一
