本文是一篇公共行政管理论文，本文以PPP模式在养老服务行业的应用为主题，以政府监管为主要研究内容，通过对国内外相关文献综述分析了PPP模式政府监管研究的历史脉络和关键问题。
1绪论
1.1研究背景及意义
1.1.1研究背景
近年来，我国人口老龄化进程不断加快。根据第七次人口普查数据显示，我国60岁及以上老龄人口约为2.64亿，占总人口比例的18.7％。到2030年我国老年人口将达到3.6亿，老龄化水平超过25%，全面老龄化的时代已经到来，养老服务需求与日俱增。面对越来越严峻的老龄化趋势，急需专业的养老机构提供相关的养老服务。虽然有越来越多的老年人倾向于机构养老，但现实情况却是养老机构的供给量存在严重缺口。“未富先老”的尴尬现实使得政府财政投入无法满足日益增长的养老需求，激励社会资本参与养老服务供给势在必行。为此，近年来我国相继出台多项政策引导社会资本进入养老服务领域，《国务院关于加快发展养老服务业的若干意见》（国发〔2013〕35号）中提出鼓励社会力量兴办养老机构，进一步降低社会力量兴办养老机构的门槛，逐步使社会力量成为发展养老服务业的主体。①2017年2月，国务院发布的十三五规划中提出进一步落实养老主体的发展与未来规划，重点打造全面养老体系和实现老龄事业改革发展。
党的十八大以来，PPP模式进入快速发展的机遇期，养老服务是PPP模式实践的重要领域。最新数据表明，一批养老PPP项目正有序推进。截至2021年初，据全国PPP综合信息平台管理库统计显示，共有养老项目104个，投入资金678.15亿元，包含62个落地项目，部分项目已投入使用并取得了良好的社会效益。已有项目实践经验表明，养老服务PPP模式实现了政府和社会资本“有机结合”的模式创新，为社会养老服务的发展提供了新的视角。一方面，养老服务PPP模式可以充分发挥市场机制在资源配置方面的优势，推动社会资本积极参与养老服务供给，帮助提高养老服务的效率和质量。另一方面，PPP模式应用于养老服务领域有助于缓解政府财政压力。养老服务项目及配套设施建设周期长、资金需求量大，仅依靠政府投资将加重公共财政负担。PPP模式可以拓宽融资渠道，发挥社会资本在供给中的重要支持作用，改变养老服务由政府投资的单一模式，有效弥补财政资金不足等问题。
1.2国内外研究综述
1.2.1 PPP模式国内外研究与发展
1.2.1.1国外研究综述
PPP模式起源于英国，但在此概念出现以前，西方国家就已将类似模式应用于经济生活的实践中。早在19世纪，英国工程师查德威克就研究了法国自来水行业中的特许经营方式，他提出此模式可以有效改进自来水供给效率，体现出早期的合同管理思想，被认为是公私合作关系的起源。1992年英国政府推出了PFI（Private Finance Initiative）融资方式，并逐步推广到教育、环保、交通等诸多领域，奠定了PPP模式的实践基础。自此以后，这一形式在世界各国进行了探索和实践，最终形成了PPP模式的各种类型。当前在世界范围内，PPP尚未有一致、统一的标准概念或权威定义。联合国开发计划署认为：PPP是指政府、营利性企业和非营利性组织基于某个项目而形成的相互合作的形式。Klijin.E.H等人则认为，PPP模式是公共部门与私人企业之间通过共同利益建立的一种长期合作关系，在项目运作期间，彼此为对方或项目运营服务，并就项目风险和收益进行分配和共享。
随着对于PPP模式实践的不断成熟，学术界对实践中产生的问题也进行了更深入的研究。关于PPP模式的应用问题，Savas以合同承包为例对PPP的管理模式进行研究，指出把PPP模式应用到基础设施的建设中，能够有效减轻财政负担和纳税负担。同时，还引用了诸如“内部运营成本计算样表”、“付款不同支付方式”等参考依据。②MikeGoodliffe认为，PPP项目目的在于提供公共产品，并推动经济社会发展生产，与传统意义上的商品相比，PPP项目提供的公共产品存在明显不同，仅由价格机制调节会导致失控。关于PPP项目的风险与收益，国外的研究主要是PPP模式风险评价体系中的因素分析、风险量化及风险分担机制几个方面。③上世纪末，Geoffrey等人通过对英国PPP模式的风险研究，指出政府兑现承诺的能力将对社会资本回报率能否达到预期产生重要影响，而金融机构则主要面临项目失败所产生的风险。Katalin Tanczos和Gi Seog Kong对道路建设PPP项目的融资和财务方法等问题进行研究，指出为防止主观和冒险的决策，政府在PPP模式基础建设项目中，应先行展开财务分析和社会经济分析。④Darrin Grimsey认为，政府部门和私营部门应对项目实施过程中的风险进行科学分配，并在合同中明确各自所承担的严重风险以应对众多不可预见性因素，同时风险分担模式应与项目运作模式相适应。⑤Kumaras指出在民营机构经营PPP项目时常会将受益放在首位，在这一过程中若政府不进行有效监管，将会造成因过分追求收益而产生项目质量问题，但就现阶段PPP项目而言，单纯通过政府监管整个项目难度较大，适当引入第三方监管可能会起到更好的效果。
2相关概念及理论基础
2.1相关概念及定义
2.1.1 PPP模式
2.1.1.1 PPP模式的定义
PPP全称为Public-Private-partnership，指的是政府和社会资本的合作。是公共基础设施中的一种项目运作模式。在该模式下，鼓励私营企业、民营资本与政府进行合作，参与公共基础设施的建设。①国际上，PPP的概念在广义和狭义上有所不同。广义的PPP是在公共服务供给中的一种机制，不同于完全由公共部门提供和完全由私人部门提供之间的严格区分，PPP存在于两者之间，即只要存在公共部门与私人部门的长期合作便可称为PPP。而狭义的PPP则特指具体的融资方式，特别强调公共部门与私人部门在PPP项目协议签订的基础上组成特殊项目公司，由此在公共领域开展的全面合作。与广义的PPP相比，狭义的PPP对公私部门之间的合作程度与形式有更高的要求。通过综合比较可以发现PPP的广义概念在国际上更受青睐。PPP不仅仅作为融资工具的功能定位，更被解释为公私部门之间建立的合作关系。
在我国，国务院办公厅在转发《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知》（国办发〔2015〕]42号）中指出PPP“是政府采取竞争性方式择优选择具有投资、运营管理能力的社会资本，双方按照平等协商原则订立合同，明确权责利益关系，由社会资本提供公共服务，政府依据公共服务绩效评价结果向社会资本支付相应对价，保证社会资本获得合理收益。”②从上述不同的PPP概念可以发现PPP的共同特征：一是强调政府与社会资本的合作，二是双方合作建立在经济与社会意义上的双重“成本-收益”基础上，三是强调政府和社会资本在合作中要明确在风险和收益中的责任分担，建立起完善的分担机制。
2.2理论基础
2.2.1公共利益理论
公共利益理论是指政府为了弥补市场失灵的不足及负面影响，政府相关部门直接干预微观主体活动，以保证服务质量和维护公众利益。从理论上看，在自然垄断的外部条件下，完全的竞争会导致市场秩序混乱、经济效率低下，而政府的有效介入可以优化资源配置和提高生产效率。其内容包括利益衡量原则、公平补偿原则和正当法律程序原则。利益衡量原则是指公共利益应该是对所有个体利益的整体性抽象，体现为每一个个体利益都能得到改进，不能以剥夺人权或牺牲人权为代价。公平补偿原则是指在寻求公共利益而不得不造成少数公民权利损害时，应给予公平或公正的补偿。正当法律程序原则要求在维护公共利益的过程中要遵循争正当的法律程序。
总体来说，由于市场配置体系的不尽完善，政府应该对市场机制及企业的社会活动进行监管，弥补资源配置中的不合理，使市场秩序更加完善，发挥出基础设施最重要的公共效益。提供公共服务、维护公共利益是推广PPP模式的价值所在，将公共利益理论运用于养老服务PPP模式的分析中，体现了应用PPP模式的价值导向，有助于实现项目的最优目标。
2.2.2风险治理理论
风险治理理论认为无论是传统的政府还是市场都不能单独构成风险治理的主体，治理过程需要多个主体的共同参与，建立“多元治理”或“协同治理”的新型合作关系。风险治理对风险管理不是简单取代，而是两者间形成并行互补关系。风险管理向风险治理的演进主要体现在两个方面：一是理念的转变，风险治理的单一主体向多元化转变，应包括政府、社会资本和社会力量。二是角色的转变，作为决策者，政府需要实现从“划桨者”到“掌舵者”的角色转变，在风险防控机制中发挥主导作用。风险治理理论常应用于PPP风险产生机理和防范举措的研究，对养老服务PPP模式风险治理具有较强的适用性和解释力。
3 PPP项目国内外政府监管现状和经验分析..................-13
3.1我国PPP项目政府监管现状分析...........................-13
3.1.1我国PPP项目发展概况...............................-13
3.1.2我国PPP项目政府监管主体....................-13
4养老服务PPP项目案例研究——河南省开封市民生养老院PPP项目-18
4.1项目概况.........................-18
4.2项目回报机制...............................-19
5养老服务PPP项目中政府监管问题分析.........................-32
5.1养老服务PPP项目中政府监管关键成功因素——回报机制...........................-32
5.1.1养老服务PPP项目回报机制的基本原理
