本文是一篇公共行政管理论文，笔者在对科技人才政策界定的基础上，论文收集了我国西北 5 省（自治区）1998至 2018 年间的科技人才政策，对我国科技人才政策的发文时间、主体、类型等进行了统计分析，并从政策工具维度对收集的政策进行了赋值打分，将政策文本内容转化为数字，进而构建政策工具两两协同对科技人才集聚规模和集聚强度影响的计量经济模型，深入分析了西北 5 省（自治区）科技人才政策工具协同的有效性。
第一章 绪论
1.1 研究背景与研究意义
1.1.1 研究背景
2021 年 2 月 25 日，全国脱贫攻坚总结表彰大会隆重举行，习近平总书记庄严宣布，经过全党全国各族人民共同努力，在迎来中国共产党成立一百周年的重要时刻，我国脱贫攻坚战取得了全面胜利。出于对时间的紧迫感和对人民的责任感，在如期完成脱贫攻坚工作后，中国共产党人征衣未解又跨鞍，加快进入建设社会主义现代化强国阶段。而随着经济全球化发展的不断推进和国际竞争形势的日益加剧，建设创新型国家成为了我国现阶段的重要目标。科技人才作为科学技术的根本载体，是科技创新极为关键的要素之一。《国家中长期科技人才发展规划（2010—2020 年）》中，将科技人才定义为“具有一定的专业知识或专门技能，从事创造性科学技术活动，并对科学技术事业及经济社会发展做出贡献的劳动者”。在国家大力推行“创新发展战略”的现实背景下，科技人才因其最大特征——创新意识而成为社会生产极为重要的要素之一，其区域性的集聚造成的知识效应和扩散效应，会促进科技成果的不断发展，进而导致各个区域之间在创新能力、科技、行业等各个领域的悬殊，甚至直接影响到各个区域的均衡发展，造成各区域之间的差距不断扩大（Maryann P，2015; 樊杰、刘汉初，2016）。因此，基于我国市场经济增长方式转变、产业结构优化升级、地区创新发展的当前困境，科技人才作为重要因素受到各地政府的高度重视，推动本地区科技型人才的集聚逐步受到广泛关注（霍丽霞、王阳、魏巍，2019）。
但如同我国各区域经济发展水平、地理环境特征、社会保障程度等方面存在较大差异一般，区域人才集聚度也存在严重的失衡现象。从全国范围来看，科技人才过分集中于东部发达地区，西北地区科技人才相对匮乏，一直处于全国中下游水平，与北上广深、东南沿海地区相比还存在着较大差距（刘晖、李欣先、李慧玲，2018）。2018 年以来，人才争夺愈发激烈，南京、合肥、郑州、成都、杭州、西安等众多城市相继发布诸多人才政策，东中部城市为引进人才纷纷开展“抢人大战”，而西北地区在此次“大战”中仍然处于劣势，始终摆脱不了“人才洼地”的困扰。
1.2 文献综述
1.2.1 科技人才集聚的相关研究
国外关于科技人才集聚的研究相对较少，主要聚焦于人才集聚方面的研究。Simon 于 1998 年提出人力资本集聚的概念，认为不同技能的人才由于就业、利益等各方面的关联性，从而在地理位置上趋向集中。Giannetti（2001）认为人才集聚是由于劳动力的异质性及其技能水平的差异，所导致的各种利益主体方通过各种方式实现个体的聚集。与国外学者不同的是，国内学者大多都是从人才流动切入来界定人才集聚的。学界普遍认为人才集聚是指原本分散各地的各类人才由于受到政策、经济、技术、文化等各方面因素影响，产生的通过迁移从不同区域（或行业）向特定区域（或行业）汇聚的现象，这种聚集必然是一个多要素相互作用的过程，是对人才资源的一种综合，从而提高区域内人才资源的聚集度并形成一定规模经济和协作效应（张同全，2009；刘兵、李嫄、许刚，2010；宋美丽、孙健，2010；牛冲槐，2006；黄维德，2012）。
关于科技人才集聚效应。国外学者认为，当各种高层次的人才集聚达到一定规模，共同进行创新、生产和运营活动时，必然能由“量变”引起“质变”，通过规模效应、知识效应和扩散效应带动当地科技创新不断发展（Maryann，2015；Megha，2012）。牛冲槐先是提出应当客观全面的看待科技人才集聚效应，既要发挥其积极性也要正视其消极性，其中消极性就是可能出现的组织冲突，内耗增加等不经济效应，并据此针对如何提升优化科技人才集聚效应从制度、管理、文化等角度提出了针对性建议（牛冲槐、王燕、刘涛等，2008）。而后又采用定性研究方法进行了进一步分析，发现“信息共享”能够带来一定的“知识溢出”效果，反之亦然（牛冲槐、赵彩艳、王聪，2009）。并搜集了中部六省的统计数据，对科技型人才集聚效应灰色关联投影评价模型进行测度，通过相关性分析发现中部六省科技型人才集聚效应存在显著的差异性（牛冲槐、黄娟、李秋霞，2013）。
第二章 理论基础与研究假设
2.1 核心概念界定
2.1.1 科技人才政策
公共政策是政府用以解决公共问题、实现公共目标和、维护公共利益的重要手段。例如，政府通过制定特定的人才政策来实现对目标人才群体的引进、培养和使用，有了政策的指导，人才自身的价值将能够得以实现。科技人才政策更加聚焦于其特定的服务管理对象——科技人才，旨在规范科技人才的行为，既有利于其对于自身价值的追求，又可以有效促进地区的经济社会发展。
而科技人才作为特殊人才不光受到专门针对科技人才出台的相关政策影响，必然还会受到普适性人才政策的影响。所以本研究将科技人才政策定义为广义的科技人才政策，既包括狭义的专门针对科技人才制定的政策，也包括虽然不是专门针对科技人才制定的，但同样会对科技人才发挥作用或者含有科技人才的内容的准则，主要由人才引进、人才流动、人才评价、人才培养、人才保障等组成。
2.1.2 政策工具协同
政策工具是学术界研究政策制定和实施的重要视角。政策从个人想法变为书面化表达、从文字表述到实际效果，都必须通过设计、配置和使用各种政策工具来实现。为了激励科技人才在本区域集聚，政府可以采用一些政策手段，为科技人才提供必要的支持，这类用于激励的政策措施，被称为人才政策工具。
通过梳理发现，学者主要对政策工具进行了如下划分：按照干预强度可以分为“强制型”、“混合型”和“自愿型”；按照作用领域可以分为“经济型”、“法律型”和“交流型”；按照政策目标和手段可以分为“过程政策”和“制度政策”。而学术界最受认可的是 Rothwell 和 Zegvold 的划分框架，即“供给型”、“需求型”和“环境型”。
2.2 理论基础
国内外众多理论从宏微观的角度对人才流动和人才集聚进行了论证。本文主要借鉴的是协同理论和推拉理论。
2.2.1 协同理论
二十世纪其实年代，物理学家 Hermann Haken 使协同思想从哲学概念上升至可以进行定量描述分析的科学概念，创立协同学科，并指出协同就是个体之间相互配合与合作，形成单一个体并不具备的整体性结构和特征。从系统科学角度来讲，在由各个子系统组成的开放系统中，子系统有其运行的自行轨迹，但又因为彼此的内部联系而产生交叉运动或共同运动，从而产生协同效果，此时各子系统结合的紧密程度与相互作用的强度的量就是协同度，这种协同度的大小直接决定着协同效应的大小。
学者们也陆续将其引入到公共政策领域，认为政策协同是多项政策工具间相互匹配、协调，以实现政策功能的不断改进和政策系统整体优化。Meijers 和 Stead（2004）将政策协同看作是政策协调、政策一致、政策组合等多个术语整合在一起的综合性概念。彭纪生等（2008）认为政策协同就是政府部门为实现政策目标组合使用各类政策工具或政策措施。周志忍和蒋敏娟（2010、2013）将政策视为一个包含了发文时间、主体、类型、工具、层级、内容等诸多要素的系统，而各要素之间相互组合协调就是政策协同的关键所在，可以有效促进政策目标的实现，并认为宏观层面的政策协同主要侧重于考察地方政府与国家的战略一致性，中观层面的政策协同主要侧重于考察跨部门政策决策体制的一致性，微观层面的政策协同主要是指具体政策目标的一致性。
第三章 科技人才政策量化指标的建立与分析 ................ 18
3.1 西北五省科技人才政策来源及统计分析 ......................... 18
3.1.1 政策来源 .......................... 18
3.1.2 发文时间 ..................... 18
第四章 政策工具协同对科技人才集聚影响的实证分析 ........ 31
4.1 样本选取与数据来源 ........................... 31
4.2 变量测量 ......................... 31
第五章 结论与讨论 ...................... 40
5.1 研究结论 ...................... 40
5.2 政策建议 ................... 41
第四章 政策工具协同对科技人才集聚影响的实证分析
4.1 样本选取与数据来源
考虑到数据的可得性及西北科技人才匮乏的现实困境，本文采用西北 5 省（自治区）1998—2018 年间的政策与数据，研究政策制定部门协同及政策工具协同对于科技人才集聚度的影响。本文采用西北 5 省（自治区）作为研究对象有两个方面考虑：（1）西北地区一直以来普遍存在科技人才不足的现实问题，亟待解决；（2）市级政策很大程度上受到省级政策的影响，各市政策之间存在较大同质性，所以相较于地市级政策，省级政策分析更有利于数据捕捉挖掘。本研究
