本文是一篇公共行政管理论文，本文以城镇化、乡村振兴及新修土地管理法为背景，梳理国内外学者在相关领域的研究成果，以可持续发展理论、公民参与理论及土地集约与利用理论三个理论为指导，选择渭源县农村闲置宅基地优化利用问题为研究对象。从宅基地的概念到闲置宅基地的概念界定，梳理我国宅基地管理相关政策文件内容，深入渭源县进行实地调研。
第一章 核心概念界定及理论基础
一、核心概念
（一）农村宅基地
农村宅基地是农村居民生活生产的重要场所，清楚界定与理解农村宅基地的定义及内容才能合理界定农村闲置宅基地的基本概念，才能利用和管理好农村的闲置宅基地。
目前国内关于宅基地的定义并没有明确的规定与统一的认识，我国国家标准《土地利用现状分类》（GB/T21010-2017）中将农村宅基地规定为：“指农村用于生活居住的宅基地①。”该文件解释也是较为宏观的定义了农村宅基地，而学者们从土地视角、权利视角、建筑物视角等出发定义了宅基地。从土地视角出发，陈建军、雷征将农村宅基地定义为农户或村集体组织成员利用集体土地来用为住宅基地的土地②。从权利视角出发，将农村宅基地定义为农民对本村集体土地所拥有的权利，有权建造房屋和附属物，并且对房屋及附属物是一种无时间限制的权利③。从建筑物视角，张万花将宅基地定义为已经建成房屋的土地和建过房屋但没有居住的土地④。
综上所述，借鉴学者们的研究及国家法律法规的相关规定，为了本文研究的顺利开展，本文中涉及到的宅基地是指农村集体组织为满足其成员生活、生产而无偿提供给成员建造房屋及附属设施的土地，包括住房、厂棚、厕所、围墙、牲畜圈、杂物间、院落等附属物。
（二）农村闲置宅基地
宅基地的闲置是土地资源浪费的一种情况，在我国农村宅基地的闲置已经是一个较为突出的现象。“闲置”一词在汉语词典中的意思为空放着，放一边不用。闲置宅基地从字面意思来看就是指空着的，放在一边不用的宅基地。2012 进行了修改的《闲置土地处理办法》中将闲置土地明确定义为：“国有建设用地使用权人超过国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的动工开发日期满一年未动工开发的国有建设用地①。”学术界关于闲置宅基地的定义也没有统一的界定，学者们大多从土地闲置、住宅及附属物闲置、利用角度出发来定义宅基地。徐邹华将农村闲置宅基地界定为宅基地建筑及附属物的空闲或未完全利用的状态下的宅基地②。祁全明将闲置宅基地定义为只要宅基地本身存在一段时间的未利用就可定义为闲置宅基地，且不对房屋等闲置进行一一界定③。艾希认为闲置宅基地是指没人居住和使用的宅基地，其中包括房屋及附属物④。
二、理论基础
（一）可持续发展理论
可持续发展理论的形成经历了漫长的过程，在社会经济的不断发展过程中，人口问题、资源问题、环境问题等问题不断出现，这些问题使人类的生存日益面临严重挑战，人们不得不思考发展与生存的问题。1962 年，美国生物学家菜切尔∙卡逊发表了著作《寂静的春天》，该著作客观的展现了农业生产领域内严重的污染现象，从此人们开始探讨发展观问题。1972 年，美国学者巴巴拉∙沃德等人发布著作《只有一个地球》认真思考了人类与环境的关系，可持续发展观念开始进入人们的认识。1987 年，以挪威首相布伦特兰及相关人士发表了一份报告《我们共同的未来》，该报告正式提出了可持续发展的概念。从对生存的思考到发展观的争执，再到可持续发展概念的提出，可持续发展观已成为世界范围内所有国家实现发展的指导思想。但可持续发展理论作为各个国家发展的主题，仍在面临着机遇和挑战。目前关于可持续发展理论的解释主要包括三个方面：一是自然属性的可持续性发展，在自然资源的有限条件如何发展，如何掌握生态保护与开发利用之间的平衡，使人类的发展处于地球生态的承载范围内，发展要以保护生态位基础；二是经济属性的可持续发展，可持续发展要求保护生态环境，但不意味着不增长经济，即 “不降低环境质量和不破坏世界自然资源的经济发展①”。这就要求经济的发展要更加的提高效率，以在保护生态环境的要求下能够发展经济。三是社会属性的可持续性发展，发展的最终目的是实现人类社会的平等、自由，实现人类高质量生活，即人类社会的可持续发展。
农村宅基地作为农村重要的发展资源，闲置宅基地不仅造成了土地资源的严重浪费，而且必然造成农村生态、经济、社会的不良发展。可持续发展理论为农村闲置宅基地的优化利用提供了理论基础，优化利用闲置的宅基地也是可持续发展的要求，因此，面对农村宅基地的闲置现象，寻找集生态、经济、社会等多方面的优化利用路径已迫不及待。
第二章 宅基地政策梳理和闲置现状调查
一、宅基地相关法律政策梳理
要想更好的优化利用闲置宅基地，了解宅基地相关管理政策是非常必要的，关于宅基地管理的相关政策主要涉及到宪法、民法、土地管理法、继承法、物权法及中央“涉农”文件等。本文梳理相关法律及近 10 年来相关政策文件对宅基地管理提出的要求以更好了解闲置宅基地。
（一）宅基地管理的相关法律要求
我国宪法明确规定了农村宅基地的所有权，确定宅基地所有权属集体所有。《中华人民共和国物权法》将宅基地使用权界定为用益物权，从法律上明确了宅基地使用权的定位，并且也对宅基地的登记及三权进行了规定，方便了对宅基地的有效管理。而通过对《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国继承法》、《中华人民共和国担保法》、《中华人民共和国城乡规划法》和《村庄和集镇规划建设管理条例》等法律中所涉及到宅基地管理办法的不断修改，包括宅基地的申请、取得、使用、买卖、抵押、继承、退出等各项事宜的规定，更加完善了宅基地的管理。这些法律同时也不断随着时间的推移更新了闲置宅基地的处理办法，其中最新颁布的《中华人民共和国土地管理法》以法律的形式提出了盘活利用闲置宅基地与闲置住房的规定。国家法律是指导和规范国民生活的主要准则，宅地基及闲置宅基地的管理，上到国家大法，下到具体法规都有所涉及，并且在近些年来被提到的次数也越来越多，可见，宅基地的管理已经越来越重要，农村闲置宅基地的优化利用同时也越来越重要。
（二）“涉农”文件对宅基地管理的相关要求
通过对近 10 年部分“涉农”文件的梳理，我们可以了解有很多年份的中央“一号文件”都涉及到了农村宅基地的管理，从最早 2010 年中央一号文件强调农村住房面积、住房条件，农村建设规模等，到 2012 年、2013 年中央“涉农”文件开始侧重宅基地审批、地籍调查等程序的管理，再到 2014 年、2015 年中央“涉农”文件开始侧重宅基地改革试点工作、宅基地住房抵押、宅基地确权颁证、宅基地流转等的管理，然后到 2017 年、2018 年中央“涉农”文件侧重编制土地利用规划、村庄规划、倡导集约利用、探索宅基地“三权分置”等的管理，最后到 2019 年、2020 年中央“涉农”文件侧重于盘活利用闲置宅基地及房屋、鼓励自愿退出闲置宅基地、宅基地入市、城乡建设用地增减挂钩等的管理。从近 10 年中央“涉农”文件的大致梳理我们可以了解到我国宅基地管理在这十年的一个发展历程，也从中了解到不同时期宅基地管理政策的侧重点与未来宅基地管理的发展方向。自2018 年以来，通过宅基地“三权分置”的不断探索，宅基地农村基础作用也越来越明显，充分发挥农村宅基地的重要作用，将是未来农村宅基地改革探索的主要目标。而近一两年中央“涉农”政策不断的农村闲置宅基地上大下文章，可见解决农村闲置宅基地将是接下来农村社会需要做的主要工作之一。
二、渭源县区域概况
（一）自然地理条件
渭源县处于渭河发源地，因渭河而得名。渭源县属于甘肃省定西市，位于甘肃省中部，定西市西南部。地处陇西台地黄土高原及西秦岭地槽西端交汇地带，以渭河为界分为南北两大地质构造类型（西秦岭褶皱系和鄂尔多斯台地），县域海拔在 1930-3941 米之间，县城海拔为 2080 米，地势西南高，东北低，多为山梁、沟谷、川台地。地处中纬度地区，属于大陆性季风气候，光能资源丰富，多气象灾害，年降水量在 507 毫米左右，平均气温为 5.8℃。独特的自然条件孕育了丰富的自然景观，如国家四 A 级景区渭河源景区，国家级森林公园首阳山、天井峡等。
（二）社会经济条件
渭源县县域总面积为 2065 平方公里，总人口为 33.31 万人（2019），管辖 12镇 4 乡。根据 2019 年渭源县国民经济和社会发展统计公报，全县实现地区生产总36.89 亿元，人均生产总值为 11076 元。三次产业结构比为 33.2：8.5：58.3，对经济的贡献率分别为 32.2%、9.8%、58.0%。“全县城镇居民人均可支配收入为 25225元，比上年增加 7.6%，农村村民可支配收入 8208 元，比上年增加 10.1%，城镇化率为 27.36%，全县实现旅游综合收入 7.1 亿元，同比增长 40.5%①。”渭源县有“中国马铃薯良种之乡”美称。过去，渭源县凭借着马铃薯和药材种植育种等主要产业来实现经济的发展。现在，随着本区域旅游业、区域特色支柱产业等的发展，为全县经济发展注入了新的动力。2020 年 2 月，渭源县正式退出贫困县，并于 4月，入选“2020 中国夏季休闲百家县市”的榜单。渭源县交通便利，属于陇海和兰成渝铁路经济带，G30、G75 高速穿过，316、212 国道穿过，形成了发达的交通网络。
第三章 渭源县农村宅基地闲置原因分析................................ 34
一、渭源县农村宅基地闲置原因的定性分析.............................34
（一）农户自身资源条件及变化............................ 34
（二）宅基地管理政策因素................
