本文是一篇公共行政管理论文，本文在相关文献与理论的基础上，构建了地方政府环境绩效的评价指标体系，以甘肃省 14 个市州为例，基于三阶段 DEA 模型对地方政府环境绩效进行了实证分析，具体结论如下：（1）外部环境因素对地方政府的环境绩效有重要影响。实证结果表明，人口密度、经济水平、产业结构、对外开放程度、科技水平均对环境绩效的投入产生了重要的影响。人口密度、人均 GDP、对外开放程度、产业结构、科技水平对人员设备投入（F1）松弛变量的回归系数为正值，这说明以上外部环境因素会影响地方政府对人力设备的投入，导致人力设备资源向环境方面投入较少，对环境绩效产生不利影响。同时，人均 GDP、对外开放程度、科技水平又会影响地方政府对环境方面财力投入的减少，从而对环境绩效产生正向的影响。
第一章 绪论
1.1 研究背景
近年来，经济发展的环境问题愈加突出。与 1978 年相比，2019 年我国的经济总量接近 100 万亿元1，但是，伴随着经济的发展，我国的生态环境也面临着巨大挑战。据 2018 年《中国生态环境状况公报》统计2，若不扣除沙尘影响，在全国 338 个地级市中，PM2.5 和 PM10 平均浓度为 41 微克/立方米和 78 微克/立方米，城市空气环境质量问题突出。生态与环境的严重破坏和污染，极大制约了中国所提出来的可持续发展战略。如何提高生态环境质量，在保证生态环境的基础上实现经济发展，这成为地方政府落实协调发展新理念的难题。同时，随着人们物质生活水平的提高，衣食住行的基本需求得到极大满足，人民对生态环境美化提出了更高的要求。如何协调经济发展与生态环境建设，让公众在空气质量良、居住环境美和生产环境优的条件下进行生产生活，切实增强群众的幸福感，成为地方政府执政能力的一把重要标尺。
针对我国长期发展存在的以消耗资源环境为代价和产业结构失衡等问题，党中央做出加强生态文明建设与绿色发展的决策部署。党的十八大报告明确提出要进行生态文明建设；党的十九大指出建设生态文明是中华民族永续发展的千年大计，是实现中华民族伟大复兴的重要内容，并提出建设“美丽中国”的重要目标；2018 年 3 月，在党和国家机构改革中，国务院新组建生态环境部，并对其环保职责进行明确的划分；2018 年 6 月，党中央、国务院印发《关于全面加强生态环境保护 坚决打好污染防治攻坚战的意见》，明确提出生态环境保护水平要同全面建成小康社会的目标相结合；2019 年 9 月，习近平总书记从甘肃到河南，两赴黄河实地考察，就推进黄河流域生态保护修复、加大黄河流域污染治理、推进水资源节约利用等问题发表重要讲话，明确提出将“黄河流域生态保护和高质量发展”上升为国家战略。随着我国对生态环境问题的不断重视，地方政府环境绩效评价作为生态环境治理的有效工具，在我国的生态环境治理中发挥着越来越重要的作用。虽然我国环境治理体系日益完善，但面临日益严重的生态环境问题，某些地方政府领导仍没有深入贯彻党中央决策部署，甚至出现“祁连山系列环境污染案”以及“秦岭违规别墅事件”等问题。
1.2 研究意义
1.2.1 理论意义
地方政府环境绩效评价是公共管理中政府绩效管理研究的重要内容。从理论上讲，地方政府环境绩效评价的意义体现在：第一，地方政府环境绩效评价是对政府绩效管理理论的丰富。在环境绩效的研究对象层面，研究内容主要集中在各区域、各行企业、大气和水环境等方面，而对地方政府环境绩效评价相对较少。第二，拓展了地方政府环境绩效评价的研究视角。当前有关环境绩效的评价主要集中在评估主体、评估指标体系的构建等方面，在评估的方法中主要有主成分分析法、PSR 模型、环境绩效指数法、聚类分析法、DEA 模型等。由于 DEA 模型是一种非参数的绩效评估方法，不需要设置权重并且对数据单位也没有要求，保证了评估的客观性，受到了学者们的青睐。本研究基于三阶段 DEA 模型，对地方政府环境绩效进行评价，拓展了研究视角。
1.2.2 现实意义
地方政府作为生态环境建设与绿色发展的具体执行者，其职能职责的履行直接关系到党和国家建设生态文明这一千年大计的实现，如何检验与评价其建设的成效和职能履行的情况，这成为关键问题。本研究通过运用科学的方法系统评价地方政府的环境绩效，这有助于：第一，突出生态文明建设在地方政府治理中的重要作用。长期以来，由于我国的产业结构不合理，工业污染严重，使得生态环境质量遭到严重破坏，构建地方政府环境绩效评估指标与评价体系能正确反映地方政府环境治理效果，并利用反馈机制不断进行优化。第二，规范地方政府生态环境建设的行为。地方政府环境绩效评价本身就是一个螺旋式上升的过程，运用科学合理的绩效评价流程可以发现地方政府在环境治理过程中的问题，从而达到规范地方政府行为的作用。第三，完善地方政府环境绩效评价的制度。地方政府环境绩效评估与评价作为加强地方生态文明建设的重要手段，可以与生态环境治理体系、国土空间规划体系、自然资源资产产权制度等相互补充，互为借鉴，对强化和完善生态环境建设具有重要意义。
第二章 文献综述与理论基础
2.1 文献综述
环境绩效这一概念的提出源于上个世纪 90 年代，由于环境绩效评估能够很好地反映某一地区的生态环境质量与治理效果，并形成反馈机制提升地区环境治理水平，因而大量国家与地区开始运用环境绩效评估来提升环境质量。对于环境绩效的现有研究主要集中在环境绩效的指标体系构建、评价方法选择以及影响因素等方面。
2.1.1 环境绩效的内涵
“环境绩效”这一词最初源于国外，是由“Environmental Performance”翻译而来。我国的研究学者在引入环境绩效的概念之后，由于基于不同的学科背景与理论认知，这一词也经常被等同于“环境表现”与“环境行为”等。但至今，学术界对于环境绩效的概念还没有一个统一的界定。在国际上，环境绩效多被认为是某一组织或者部门管理其环境问题的结果。我国学者多从效率的视角界定环境绩效，比如范纯增等（2015）认为环境绩效是一个好的输出值与一个坏的输出值的比值；俞雅乖和刘玲燕（2016）认为城市环境绩效是地区的经济生产总值与环境质量的比值。近些年来，保海旭和包囯宪（2019）基于以公共价值为基础的政府绩效治理理论（简称“PV-GPG 理论”），将关注的重点从环境的自然系统转移到环境的社会系统，从社会价值建构、政府战略、组织管理、协同领导等几个部分提出政府环境治理的体系。综上，环境绩效是个复杂的概念，探究其内涵需要进一步从环境绩效的管理模式、绩效优化和发展趋势方面进行深层次的探讨。在环境绩效管理模式方面，有学者从环境治理的基本流程出发，构建了地方政府环境绩效管理的基本模式（曹国志等，2010）。范从林和周海炜（2011）进行了更为细化的研究，提出在改善流域水污染治理时，应从流域的面积和治理特征、公众的长期环境绩效关注、组织的长期问责机制等方面入手。
在环境绩效优化方面，王爱兰（2008）以波特假设理论为理论支撑，认为政府环境规制对企业内部环境竞争力有负面影响，若减少这一影响，可以实现经济发展与环境治理的和谐发展。有学者对上述结论进行了进一步的实证分析，他们基于 2003-2009 年我国 30 个省市自治区的相关数据，利用动态面板模型分析了基于命令—控制的制度与市场型制度安排的环境绩效，从理论上证明了基于市场的制度安排优于基于命令—控制的制度安排（卢现祥和许晶，2012）。实际上，政府和市场都要进行完善优化以提高环境绩效。颜文涛和萧敬豪（2015）就提出优化环境绩效，可从完善城乡法规法、修订城乡法规的配套法、补充地方法规三个方面着手。在环境绩效的未来研究方向方面，学者们集中探讨了未来的研究可以从研究视角与多学科交叉的角度展开进行。比如，徐沛勣（2016）指出环境绩效应结合生态经济学、区域经济学、环境管理学等内容进行全方位、多角度的综合性研究。李莉和张华（2016）在对环境绩效概念与研究方法梳理的基础上，研究认为我国环境绩效理论研究存在欠缺，研究视角有待拓展与创新等问题。除此之外，胡曲应（2011）认为我国环境绩效评价未来研究的方向可以集中在环境绩效评价理论体系（包括评价主体、客体、标准等）、上市公司环境绩效信息数据库、环境绩效评价指标体系的完善、企业自主参与环境绩效评价实践等。
2.2 理论基础
2.2.1 可持续发展理论
20 世纪 60 年代初期，可持续发展理念的萌芽产生 。美国学者莱切尔·卡逊在 1962 年发表了一部科普著作《寂静的春天》3，该书描绘了由于环境破坏与污染而产生的悲惨场景，继而引发了学者们对于可持续发展的关注。1987 年，联合国环境与发展委员会发表了一份题为《我们共同的未来》研究报告4，这份报告揭开了可持续发展的序幕，在这之后，国际上的各个机构和组织开始践行经济社会发展中的可持续理念。我国开始关注可持续发展是在上世纪 90 年代之后，鉴于生态环境与可持续发展的重要性，我国在 90 年代的末期将可持续发展战略上升为国家战略，这标志着我们党和国家从战略高度认识与实行可持续发展的理念。可持续发展理论一般覆盖经济、资源环境、社会三个方面的内容，其中“经济发展是基础，环境保护是条件，社会进步是目的”（田成川，2014）。综合来看，对于可持续的发展，主要集中在两方面：一是宏观层面，这主要包括经济、社会、环境等之间的协调发展。一个国家或者地区归根到底首先要发展经济，经济是发展的根基，但在经济的发展过程中，不能一味强调经济增长而忽视生态环境，生态环境一旦遭遇破坏，修复周期时间长，需要投入的财力与人力消耗大，反过来又会制约经济的发展。经济发展与环境保护相互作用，最终推动社会的进步，因此，处理好经济、社会、环境三者之间的关系是可持续发展的一个重要
