本文是一篇公共行政管理论文，笔者认为“四社联动”模式的有效运行难以得到保证，尤其是面对公共事务日渐复杂、外来人口数量与日俱增、行政命令日趋频繁等外力重塑下的社区治理生态。因此，在现有客观条件下，要优化“四社联动”的运行，推进社区协同治理的快速发展，第一，从根源着手，以促进互动推动信任生成，进而优化“四社联动”的治理实践。通过强化治理主体的赋权意识，消除权责不对等导致的互动障碍、通过激发治理主体的角色意识，在治理主体的内部生成互动意愿，推动治理主体同居民的互动行为、树立正确的行动价值，以利他价值推动居民对治理主体的接纳，以共同价值引导居委会、社工、志愿者、社区居民的行动协同；
一、相关概念界定及基础理论
（一）相关概念
1.社区治理
社区治理是治理理论在社区层面的实际运用，是社区内多方主体基于相同的目标，共同参与对社区内一些公共资源进行合理与适度的开发及分配等活动，从而达到对社区内公共事务的治理[90]。这些活动的实现并不依靠国家强制力作为保证或依靠政府部门来推进，而是由社区内的多元行动主体自发参与并推动。有学者人为社区治理是社区内不同的公共和私人行为者（包括个人、组织、公共和私人机构、社团、市场等）[91]，按照正式的强制性的规定，或约定俗成的规范协议，通过谈判、协商、资源共享等方式，共同管理与社区成员相关利益的公共事务，最终促进社区经济发展和社会进步的过程。在这个过程中，社区群体的凝聚力得到了增强，社区成员的自治力得到了锻炼，社区成员的福祉也得到了提高。
2.四社联动
“四社联动”模式是指以居民需求为导向，以社区居为服务平台，以社会组织为服务载体，以社会工作者为专业人才支撑，以社区志愿者为社会服务的补充，调配社区多方资源，动员各方主体共同参与社区治理的一种模式。 在本文中，“四社联动”模式里的“四社”特指社区居委会、社区工作人员（包括城镇专职工作者、社区居委会工作人员及专业社工）、社区志愿者及多种类型的社会组织。社区居委会作为服务平台，利用其在社区的独特优势，向其他主体提供资源共享和链接的平台。社会组织则以“助人自助”为宗旨，由专业社会工作者利用的专业工作方法，在社区工作人员的配合及社区志愿者的协助下，通过各种活动或服务工作回应社区居民的实际需求，解决社区居民的问题，使社区内的事务在社区层面就能得到解决，预防和解决社区内的矛盾和冲突，从而达到社区和谐。
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（二）理论基础
1.协同治理理论
协同治理理论主张在探索有效率的多主体治理结构的过程中，既不能忽略主体间的竞争、矛盾，又要突出各个主体之间的交流合作，最终达至整体优于部门之和（1+1>2）的效果。协同治理理论的主要观点有以下几点，首先，协同治理的主体具有多中心性，协同关系网络中政府部门、社会组织、公民等主体在治理行动中各自扮演着重要的角色，而彼此之间的协同可以分为并行与串行，前者将各个主体视作没有强弱、主次的同质主体，大家共同负责推进；串行方式则以政府视作主干，其他主体为枝干，在行动中有明显的主次之分[92]。其次，基于各治理主体为理性人的假设，治理行动中各主体的利益多元性使得行动结果中充满不确定性，如何消除这种不确定性将直接影响治理行动的效果。最后，根据协同的主体差异，协同将从两种尺度展开：广泛协同与局部协同[93]。广泛协同是不同性质治理主体间的协同，而局部协同则是治理主体内部的协同。在本次研究中，涉及到不同性质的主体，其协同的尺度应当是广泛协同。
基于协同治理理论的观点，基层社区治理并非是不同主体的合作行动，合作仅仅是形式，而协同才是目的。“四社联动”治理的开展是一次多主体参与下的治理行动，其效果决定于协同的优劣，因此，要推进“四社联动”的治理实践，我们必须根据该区域的特色找到相应的着力点，而这个点必须能够容纳差异化的主体利益、削弱治理行动的不确定性以及为异质性主体间的行动创造适宜环境这三个条件。从而推动“管制”向“协同”的转变。
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二、潍坊市 S 街道“四社联动”的实施现状及信任分析
（一）S 街道的基本概况及“四社联动”的基础条件
1.S 街道的基本概况
潍坊市奎文区 S 街道辖区总面积 3.7 平方公里，常住户 4650 户，居民 12 万人，其中在册党员 467 名。现有督导 4 人，社工师 6 人，孵化社会组织 20 余个，注册志愿者 2000 余名。社区存在“三多一少”的特点：空巢老人多，特殊人群多，老旧小区遗留问题多，运用资源少。S 街道是一个典型的散弃合并街道，下辖的 9 个社区原隶属于热电厂、印刷厂、公交公司，居民特征呈现出“三多一少”，即老年人口多、流动人口多、特殊人口多、老旧小区历史问题多、可调用资源少。在单位制时期，作为国营工厂的员工住宿区域，其住户大多是正式职工的家属抑或“关系户”，同质化较高的个体背景加之国营企业的资源优势保证了社区的长期稳定。但随着“单位制”的解体，大量从事各行各业的外部人员进入社区，异质性的背景、身份给社区日常管理和服务供给带来了空前的压力，多元的利益诉求为社区矛盾的复杂化提供了温床，威胁到社区的稳定。同时，“单位制”的退场意味社区需要承担起向原本归属于单位的向居民提供福利、医疗、教育、社保、衣食住行等服务的责任，这对社区治理主体的能力构建提出了不小的挑战。
2.S 街道“四社联动”的建立背景
“单位制”解体后，社区居委会承担了原来由政府和“单位”提供的社区公共物品。实际上，社区对于居民来说具有了越来越广泛的共同利益。但由于体制惯性，社区居委会长期扮演着政府“办事员”的角色，日常工作也趋于行政化，导致社区公共物品的供给没有贴近居民的需求，具有潜在性和非迫切性。实际上，城市居民的参与率在这些社区公共物品的利益驱使下仍难以提高。为了适应基层治理生态的流变，S 街道开始积极开展治理模式的创新。2000 年开始，S 街道参与到潍坊市“城市社区建设”、“三社联动”、“两工互动”的治理实践当中，积累了充足的实践经验。有于 2014 年被山东省民政厅出台的《关于推进“四社联动”创新社区治理和服务的意见》指定为“四社联动”的实践试点。一方面，政府有意识、有步骤的向社区居委会放权、分权，通过多种方式，逐步把原来由它直接提供的社区公共服务和社区公共产品，部分地转移给社区居委会；另一方面，居委会的管理职能逐渐从政府中脱离出来，提供的社区公共利益与公共服务更加贴近居民需求，想民众所想，急民众所急，在“四社联动”背景下，社区居委会提供的社区公共物品和服务是否能有效激发城市居民的参与热情呢？
图 2-1 “四社联动”的内部运行图示
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（二）S 街道“四社联动”的实践成效及障碍
1.S 街道“四社联动”的实践成效
（1）S 街道“四社联动”的实践机制基本成型
在“企业家俱乐部”、“心相连公益服务中心”等 22 家社会组织的协助下，S 街道“四社联动”的时间机制已基本成型，并随治理生态的变化应因地调整完善。
首先，信息交流平台构建。以微信群为载体，引入包括政府部门代表、居委会和街道办工作人员、社会组织代表、专业社工、教育组织、医疗机构、志愿者组织等，为“四社联动”的多方协同行动搭建起信息共享平台和交流渠道。
其次，工作例会制度构建。周末和月末各社区内的“四社”主体要开展一次工作总结例会，其目的在于反思前一阶段工作的经验和困境，并部署下一阶段的任务细节。会议内容将以工作总结和方案计划两种形式呈报给街道办，并张贴于各社区公告栏，以备居民的监督、投诉。同时，社会组织根据形成的文件对相应项目的物质投入进行批准、调整、撤销等操作，社工和志愿者则根据文件内容与社区工作人员对接。
最后，“社工+义工+志愿者”的特色实践。基于“两工互动”的实践经验，S 街道根据自身实际情况探索出“社工+义工+志愿者”的特色实践路径。一方面，基于社区情况差异以及志愿者的个性化特长，社会工作者将分批次组织开展志愿者培训活动，使强化志愿者的服务意识、服务能力同社区治理实际相契合。另一方面，充分发挥社区义工来自于社区居民这一优势，社会工作者通过与社工的深层次沟通，为社区实际需求的传达创造渠道，提高社区服务的提供效率。
图 2-2 研究流程图
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三、S 街道“四社联动”治理实践中的信任困境及成因……………………………41
（一）“四社联动”治理实践障碍的本质——信任困境…………………………41
1.信任半径狭窄：阻滞社区服务的专业人员入场…………………………41
2.信任缺乏保护：妨碍社区治理主体的合作互动…………………………43
四、“四社联动”治理实践中的信任困境的应对对策………………………………48
（一）塑造互动的文化引导，疏通信任根源………………………………………48
1.强化赋权意识，消除互动障碍……………………………………………48
2.激发角色意识，内生互动动力……………………………………………49
结论………………………56
四、“四社联动”治理实践中信任困境的应对对策
（一）塑造互动的价值引导，疏通信任根源
1.强化赋权意识，消除互动障碍
“四社联动”治理是多主体参与的合作治理范式，权力共有是其应当遵循的基本规则，然而，居委会、街道办长期处于国家行政体系行列对传统单向管理存在路径依赖，此外，居民从“单位制”权威家长式的管理模式种脱离出来，却依旧严守着原有的身份及行为逻辑，对于合作治理中居民角色极为陌生，且权力意识淡薄。上述因素诱致赋权难以完成，身份角色的转变停滞严重阻碍了制度的运行，而过度依赖原始关系网的互动也阻碍着信任的延展、
