本文是一篇公共行政管理论文，本研究发现在村干部在农村低保执行中自由裁量权的使用主要受制于四种因素：其自身因素、行使对象、作用载体和行使环境。在乡村权力结构和利益关系的变化中，结合中国特色的乡村治理环境和发展水平各异的村情村貌，为增强社会救助具体性和时效性，农村低保层级认定过程中，村干部不可避免的拥有了一定的自由裁量权。自由裁量权本身是一个中性词，并不必然导致政策偏差的存在，但村干部作为低保政策执行中的末端执行主体，对政策最终执行效果起到关键性的影响。
第一章 绪论
1.1 论文的研究背景与意义
1.1.1 论文的研究背景
党的十九大报告指出，“三农”问题是关系民生发展的根本性问题，也是全党工作的重中之重。总的来说，我国社会保障体系的发展，虽已取得了巨大成就，但这一制度体系的不平衡不充分发展格局仍未完全改变。①农村地区仍处于城乡一体化社会保障体系建设中的短板，农村社会保障问题也是政府关注的焦点。而农村最低生活保障制度作为国家社会保障体系的最后一道防线，具有政策兜底的制度功能和维系社会公平正义的价值功能。
多年来，为解决农村地区基本社会保障问题，各省地区进了实践探索，为农村低保政策的建设提供了宝贵经验。经过十余年的区域试点与政策酝酿，2007 年国务院下发了《关于在全国建立农村最低生活保障制度的通知》标志着从全国范围建立农村低保制度。随后2012 年颁布了《国务院关于进一步加强和改进最低生活保障工作的意见》和《民政部关于印发<最低生活保障审核办法>(试行)的通知》，进一步为农村低保政策的推行提供了政策支持与规范。十九大报告明确指出，应“加强社会保障体系建设，按照兜底线、织密网、建机制的要求，全面建成覆盖全民、城乡统筹、权责清晰、保障适度、可持续的多层次社会保障体系”②，而农村低保政策作为最后一张安全网，是关乎国计民生的根本问题。为建立精准扶贫政策与农村最低保障制度的有效衔接，实现 2020 年全面脱贫的目标，2018 年民政部出台了《全国农村低保专项治理方案》，并印发《2019 年全国农村低保专项治理工作要点》，深入推进农村低保问题专项整改。
由于我国地区发展水平与村情村貌各异，在国家标准的基础上，农村低保政策也被赋予了政治执行上的灵活性。在农村低保政策执行中，村干部直接与低保申请人发生联系，拥有一定的自由裁量权，所以村干部既是政策最终执行人，也是执行中的决策者，一定程度上直接决定农村低保政策的最终执行效果。面对农村低保政策执行中关系人情保、错保漏保、资金监管不力、形式官僚主义等执行偏差问题，村干部不当使用自由裁量权难辞其咎。村干部作为农村低保政策执行中的执行主体和影响因素，通过规制其自由裁量权的使用，矫正农村低保政策执行中的偏差，从而规范村庄行政权力运行，维系政府公信力、社会公平正义。
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1.2 国内外文献综述
1.2.1 国外文献综述
（1）关于最低生活保障制度的研究
基于我国历史和现实原因，低保制度具有城乡二元结构的鲜明特色，而西方社会救助制度发展较为完善，城乡保障水平差别不大，一般是城乡一体化的社会救助体系，并不针对农村地区单独设立执行标准，更多是基于贫困问题对社会救助和社会保障问题的关注。国外对于最低生活保障制度的研究主要集中于对社会救助制度的研究。
发达国家社会救助体系普遍已较为成熟，往往是通过一系列法律法规政策的出台与执行，逐步建立起社会救助体系。英国是世界上最早建立最低生活保障制度的国家，早于 1601年颁布的《伊丽莎白救济法》，被认为是现代社会救助制度建立历史性的开端，而英国社会救助制度的正式建立则是以 1948 年颁布的《国民救助法》为标志。英国社会救助探索早，水平高，覆盖范围广，其中“低收入家庭救助”在一定程度上可以对应我国的最低生活保障制度。历史上，首次明确“社会保障”这一概念是美国独立后于 1935 年所颁布的《社会保障法》。美国社会救助体系的构建中尤其关注被救助者本身的自救，并建立了失业救助和就业培训相结合的激励机制，而社会救助在美国被称之为公共救助或福利补助。有学者认为，日本低保制度的建立，具有中西结合的制度基础、完备法律内容和与众不同的法律特征，①其中日本的公共扶助制度相当于日本的最低生活保障制度，为我国农村低保政策的规范化建设提供了启示。对于广大发展中国家来说，社会救助制度发展相对比较落后，尤其是立法层面，普遍缺乏法律权威与规范。
目前，关于社会救助本身并没有形成相对统一的概念描述。但通过对国外发展较为成熟的社会救助制度的梳理发现不乏包括以下几点内容。一是政府牵头与承诺；二是基于致贫原因对救助类型予以分类，如失业、疾病、自然灾害等；三是以直接的物质救助为主，如现金支付，为减轻国家救助财政负担和救助对象的依赖性，也注重救助对象自我发展能力的培养；四是民间机构在社会救助中也发挥了重要的协调作用。
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第二章 相关概念和理论基础
2.1 核心概念界定
2.1.1 农村最低生活保障制度
政策领域和学界对农村低保概念的描述基本已达成共识，认为农村最低生活保障制度性质上属于社会救助型制度，是政府提供的公共产品，具有排他性和非竞争性。救助的对象具体指的是“家庭人均纯收入低于当地最低生活保障标准的农村居民”①，救助的方式主要是由国家和地方政府通过发放现金所实行的差额救助，而救助目的主要包括保障农村贫困家庭成员的基本生活的制度意义和缩小城乡差距，维护社会公平稳定的现实意义，具有临时救助、动态调整和政府救济与个人自救相结合的特点，学界和社会普遍认可农村低保制度我国脱贫攻坚战略与保障总体民生水平中所发挥的保障作用。
2.1.2 政策执行偏差
从广义上来说，政策执行被认为是政策主体综合运用各种手段，调动各种资源，以达成政策目标的行动过程。而政策执行偏差便是在这一行动过程中，由于各种主客观因素交错影响，造成偏离原政策目标或预期政策效果的结果。
对政策执行偏差与矫正的研究伴随政策执行发展而也不断成熟，不同公共政策类型下，政策执行偏差的具体表现也各异。但总体可以分为以下六类，一是象征执行即执行主体敷衍了事将政策束之高阁；二是附加执行即执行主体为政策添加了不恰当的内容，造成政策扩大；三是机械执行即执行主体执行过程中生搬硬套；四是损缺执行即执行主体随意选择内容执行，造成政策本身的缺损；五是抵制执行即执行主体拒不配合阻碍政策执行；六是异化执行即执行主体对政策的曲解造成政策本身性质、目标和内容方面发生了实质性的偏离。
由此不难看出，政策主体在政策执行中发挥了极为重要的作用，其能力素质、价值判断、心理预判、利益选择和环境压力等诸多因素，都将直接作用于政策执行的效果，是造成政策执行偏差的关键因素。
图 1 T·史密斯政策执行过程模型
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2.2 理论基础
2.2.1 街头官僚理论
街头官僚理论是“自下而上”政策执行研究的代表理论之一，开创者为美国学者利普斯基，在其所著的《街头官僚：公共服务中个体的两难困境》一书中对街头官僚理论做了全面的阐释。此后，国内外学者结合不同学科领域对利普斯基的理论不断进行完善。
（1）关键角色与核心概念
利普斯基将街头官僚定义为拥有大量自由裁量权的国家公共服务的提供者，并与公民在提供服务互动的过程中树立政府权威。街头官僚之所以在公共政策过程中扮演着关键性的角色，是因为他们在执行政策的同时，也扮演着实际政策制定的决定者，也就是说，公共政策的成败可能掌控在街头官僚手中，而不是高层决策者与管理者手中。
裁量权和相对自主性被认为是街头官僚在政策执行过程中的产出，自由裁量权也是街头官僚理论的核心概念。关于自由裁量权的内涵在本文核心概念部分已有涉及，在此不再赘述。正是由于自由裁量权的存在，利普斯基认为街头官僚和管理者之间在矛盾冲突之间形成了微妙的互惠关系。一方面，街头官僚希望扩大其在政策执行过程中自主权以应对复杂的执行环境，但管理者为统筹政策执行方向总是会尽可能削减街头官僚自主性的变数；另一方面，街头官僚受制于管理者又希望得到管理者理解，而管理者政策目标的实现也离不开街头官僚自主性的灵活处应与变通。
自由裁量权不仅是街头官僚理论的核心概念，也是学界对街头官僚理论讨论的重点。首先是以利普斯基为代表的支持一方；第二是质疑甚至完全反对的一方。Scott、Brehm &Gates 等认为自由裁量权破坏了社会民主与公平正义，提出街头官僚在执行时有脱离政策本身决策之嫌。第三肯定其合理性又要求对其进行规制。J·G·加利根提出裁量的含义就是判断，尤其是良好的判断，而量裁的基础是“正当的理由”①。与第三类观点类似，国内学者认为“对自由裁量权的控制”才是街头官僚理论的核心，而不囿于自由裁量权概念本身。
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第三章 农村低保政策出台实施与执行偏差..............................18
3.1 我国农村最低保障政策的演变..............................18
3.1.1 地方试验与探索阶段.................................18
3.1.2 中央政府主导建设阶段..................................18
第四章 农村低保政策执行偏差的原因：基于村干部自由裁量权的分析...........................27
4.1 政策执行主体：村干部.....................................28
4.1.1 政策末端执行人..........
