本文是一篇公共行政管理论文，笔者认为政府购买公共文化服务是向服务型政府转型的一项重要内容，对政府职能的转变、提高治理能力、优化财政支出等方面具有重要意义，各地政府都在大力推进购买工作。向社会力量购买服务有利于提高政府公共管理的效率，是政府和社会的优势互补和互利共赢。
1 绪论
1.1 研究背景及意义
1.1.1 研究背景
党的十九大报告中指出新时代文化建设在中国特色社会主义建设总体布局中的重要定位，以及目标、要求和着力点。改革开放以来，随着我国经济的健康稳定发展，当代国民的需求也从物质层面向精神层面转化。同时随着网络技术的发展，文化产品及服务在创造和传播的过程中也不断发生变化，人民在接受大量文化信息的同时，文化品位越来越高，对文化的需求质量要求也逐渐提高。十九大报告中提出要满足人们对美好生活的期待，在物质生活得到满足的现代社会，其实就是满足人民日益增加的精神文化需求。在经济全球化的加速过程中，不同文化发生交融和碰撞。在国际舞台上，综合国力的竞争也是国家文化软实力的竞争。
2005 年十六届五中全会上首次提到“公共文化服务”一词，这是最早将公共文化服务写入政策文件的举措，随后，政府出台多项政策大力支持公共文化服务的建设，公共文化的发展呈繁荣之势。在公共文化服务领域仍存在发展不均衡且水平低的现象，为此，中共十八届三中全会提出加大政府对文化事业的投入，鼓励社会力量的加入，逐步形成覆盖全社会的比较完善的公共文化服务体系。2015 年中共中央办公厅、国务院印发了《关于加快构建现代公共文化服务体系的意见》和《国家基本公共文化服务指导标准（2015-2020）》，明确指出 2020 年要基本建成现代公共文化服务体系的总体目标以及整体部署。2016年 12 月人大出台《公共文化服务保障法》，这是我国第一部关于公共文化服务的综合性法规，在公共文化体系的建设中明确了各方的法律责任，使公共文化服务发展有法可依。
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1.2 国内外研究综述
近年来，公共文化服务的问题受到了社会的广泛关注，许多学者也进行了诸多理论和实践探索。当前学界对公共文化服务的研究多集中在概念的界定、供给模式上，对政府购买研究较少，多集中在地方政府的个案分析。本文将围绕以公共文化服务的内涵、模式选择、购买风险等几个方面进行相关文献的梳理和评述，以期能够使学术界对这一问题有更深入和明确的研究。
1.2.1 国内研究综述
（1）公共文化服务的内涵
牛华把它界定为 “一种以提升人们精神生活为目的的特殊产品，包括精神和物质两种形态” 。1在现有的研究中，学者对公共文化服务的概念界定主要从“经济学”和“管理学”两个角度。经济学的视角是将公共文化服务理解区别于付费可享受的产品和服务，是具有公益性质的文化产品。如毛寿龙的观点中，它是一种基于社会效益的资源配置方式，不以盈利为目。2而管理学的视角则更强调政府在文化供给中的管理职能，闫平在研究服务型政府中提到，公共文化服务并非简单的直接提供公共文化产品和服务，而是要求政府承担好文化建设和文化发展的管理职能。3管理学视角下将公共文化服务理解为对文化的管理，包括文化战略、监管和绩效管理等。还有些研究是从“福利和公民权利”的视角，将公共文化服务视为公民的基本权利，这比将公共文化服务直接看作是具有福利性质的公共物品要进步一些。但这种观点也存在一定的逻辑误导性，只强调个人权利而忽视在这个过程中个人需要承担的责任，则会造成权利与义务的失衡。吴理财认为公共文化服务的内涵不在于它提供了什么样的公共文化产品，而是通过提供这些服务来建设一个健康文明的公共文化生活，通过建设文化生活，来构造公民的主体价值、培育公共理性和思维。
（2）政府购买公共文化服务的内涵
政府购买的内涵在于整合政府、市场和社会的资源优势，建立协作关系，学者们对这一概念的形成共识，都认为政府购买公共文化服务的核心在于将政府对公共文化服务的生产功能让出。耿达认为，政府购买公共文化服务主要是通过有机整合政府权威、市场机制与社会机制的各自优势，运用政府权威与公共财政资金，以各种形式向市场与社会“购买”公共文化服务。1陆晓犧认为政府购买公共文化服务的核心是建立一种契约式提供模式,而不是雇佣关系。2政府购买公共文化的本质其实是改变政府的单一供给角色，引入新的供给角色，将公共文化服务的生产功能投放市场，但政府仍是公共文化服务的主要提供主体，只是通过购买的方式间接提供。
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2 基本概念及相关理论
2.1 基本概念
2.1.1 公共服务
从词义上来看，公共服务分为公共和服务两个部分，“公共”是整体的概念，强调资源的共享性和受众群体的普遍性，“服务”同劳务，指以劳动的形式为集体或者他人工作来满足其需求的行为，由此公共服务可定义为满足集体需要的活动。公共服务是否可以等同于公共物品一直存在概念上的分歧，有人认从广义上来理解两者为同一概念，无论有形和无形的都属于政府产出的公共物品；有人认为公共物品是有形的产品，公共服务是抽象性的服务，是两个概念。本文认为，公共服务广义上属于公共物品，区别于其他公共物品它是无形的，但具备公共物品消费的非竞争性和受益非排他性的属性。公共服务的目标是解决社会问题，实现公共利益，这就决定了公共服务的主要提供者是政府。公共服务的内容有政府直接以劳动的形式为公众服务，也包括通过财政支出间接提供的满足群众公共需求的教育、医疗、文化、卫生服务等。
2.1.2 公共文化服务
公共文化服务是公共服务的一个重要组成部分，具有丰富的内涵，包括有形和无形两种状态的文化物品，行政部门的文化管理职能，以及公共文化服务的大众性和公共性所构建出的精神文明世界。公共文化服务旨在培养公民的公共意识、社会责任感和归属感。公共文化服务具有许多表现形式，如利用公共空间举办文化类活动等。公共文化服务保障法中界定，公共文化服务是指以满足群众文化需求为前提，由政府与社会团体组织共同提供的包括文化产品、设施与活动等文化服务的总和。1在本文中公共文化服务指为满足群众需求政府通过直接或间接的形式，提供具有公共性和大众性的文化活动、文化设施和一系列的文化管理。国务院在购买公共文化服务工作意见中将内容归为以下五类：文体产品创作与传播；文体活动的组织与承办；传统与民间文化、体育的传承与展示；公共文体设施运营管理；民办问题机构低收费服务。
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2.2 相关理论基础
2.2.1 新公共管理理论
新公共管理理论发源于上世纪 80 年代的西方国家，在政府财政危机和机构部门臃肿的社会环境下，西方国家进行了公共行政体制改革，开始探索新的政府治理模式。新公共管理理论以经济学和企业管理学为基础，主张政府的管理应引入企业管理思维，提升公共服务的效率和质量。归纳新公共管理理论的三个基本观点，一是重新定位了政府的职能以及政府和社会的关系，主张公共服务领域的“顾客导向”打破传统科层制中政府高高在上的控制角色。二是打破国有化垄断化，将竞争机制引入公共事务中，出让政府的公共服务生产功能，提高公共服务的质量。三是重视行政行为即公共服务的产出效率。在政府行政管理中引入企业管理中的目标绩效管理、注重投入产出效率等科学的方法，精简政府冗杂的部门和机构，提高部门工作效率。
本文通过新公共管理理论对上海市政府购买公共文化服务的管理能力和购买效率进行研究，基于此提出提高政府购买效率的对策建议。本文从两方面对该理论进行阐述，一是新公共管理理论要解决的问题。新公共管理理论强调政府、市场和社会的关系，通过出让政府职能，权力下放将公共服务投放市场来参与市场竞争，以“竞争式招投标”“政府委托购买”等形式吸纳市场的资本和技术，解决政府在供给中质量差、效率低的问题。二是新公共管理管理的实现路径。该理论强调注重实际绩效，特别是以顾客满意度为导向。政府在购买公共文化服务的工作中要明确自己政策制定者和监督者的角色，明确责任主体，引入企业管理的绩效管理制度来提高行政效率。服务对象作为“顾客”，政府购买公共文化服务的模式其实是对个性化多样化文化需求的良好回应。
图 4-1 上海市社会组织行业分布图
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3 上海市政府购买公共文化服务现状 .................................. 13
3.1 政府购买公共文化服务的政策法规 ............................... 13
3.2 政府购买公共文化服务的主体 ................................... 15
4 上海市政府购买公共文化服务存在的问题 ............................ 24
4.1 政府购买公共文化服务领域法律法规缺位 ......................... 24
4.2 政府购买行为不规范，行政化严重 ............................... 25
5 国内外关于政府购买公共文化服务的经验和启示 ....................... 32
5.1 国外的经验 ................................... 32
5.1.1 英国政府购买公共文化服务的做法............................ 32
5.1.2 英国政府购买公共文化服务对我国的启示...................... 33
6 完善上海市政府购买公共文化服务的对策建议
6.1 完善政府购买公共文化服务法律法规建设
6.1.1 加快立法研究，制
