本文是一篇公共行政管理论文，本文通过对国家与地方的农业用水价格改革政策的分析和研究，对南阳引丹灌区孟楼试点的水价改革进程进行跟踪调查，发现在试点水价改革过程中出现的问题，结合对国外水价改革的政策和做法，分析国外成熟的改革理论，结合国外先进的技术，对比引丹灌区与国外实际情况、引丹灌区与其他灌区的实际情况，分析并得出一系列的解决问题的建议，并在灌区的解决问题的过程中验证。
第一章 孟楼镇水价改革概况
一、南阳引丹灌区及孟楼镇简介
（一）灌区简介
1、灌区建设
1952 年，毛主席视察黄河时提出了“南水北调”的宏伟思想，后又具体提出“借长济黄”、“丹江口引汉济黄”，解决华北缺水问题①。六年后，周总理提出：“丹江口水坝应综合利用，济黄济淮并不排斥。”引丹灌溉工程，即为国家“南水北调”中线方案渠首工程的前身。
1968 年 12 月经国务院也批复同意，引汉工程开工。1969 年 12 月，当地成立了“南阳地区引汉灌溉工程会战民兵师”，增加新野、南阳、镇平、社旗、方城六个效益县，工地民工共达 85000 人，数万民工齐上阵。后 1970 年 10 月经省革委同意，缩短了工程战线，施工七县改为邓县一县。1971 年 11 月渠首闸开始浇筑混凝土，次年 10 月，联合国秘书长一行数人游览观看了引汉渠首，赞叹引汉渠首是世界上最大的灌溉渠道。1974年 8 月引丹灌区第一期骨干工程建成胜利通水，各级领导及新闻媒体都参加了通水典礼大会。1976年，陶岔渠首又兴建了一项临时提水工程，79年兴建渠首提水泵站，1981-1985年又陆续在灌区开展续建配套设施建设，修建了南二分干渠、南一分干渠下半段、南三分干上段、姜湾三支、南一分干五支、南三分干一支、南四分干一支、南四分干二支、南四分干一号退水渠和一系列排水疏浚工程。1997 年至 1999 年，南阳设计院编制了《引丹刁河灌区续建工程可行性研究报告》、《引丹刁河灌区续建工程初步设计报告》、《引丹灌区 1999-2000 年节水改造工程可行性研究报告》，以此为蓝本，引丹灌区节水改造与续建配套项目工程滚动实施至今。
表 1-1 引丹灌区收支统计表 单位：万元
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二、孟楼镇试点水价改革的实施情况
（一）水价改革的改革目标
1、提高农民节水意识
长期以来，无论是上世纪 90 年代还是本世纪前几年，农业用水在农民的生产成本几乎都是忽略不计，在 2006 年国家取消农业税后，陆续出台了以工哺农的政策，开始对农业生产进行补贴。农业用水不进行收费，农民自然没有主动用水缴费的想法，也不会自主产生节约用水的意识，更没有节约用水的动力；另一方面在降雨比较充沛的年份，基本上季节性降雨即可满足农业生产，更谈不上节水灌溉；农田灌溉的基础建设还有一定的不足，并未为农民节水提供一定的基础条件，农民的节水意识表现得也就没有那么强烈；最后近几年国家层面虽然出台了一定的节水奖励政策，在宣传层面也一定程度上提高了农民的节水认识，但是从事农业生产的群众素质参差不齐，地方的奖补政策没有细化，大部分补贴未在基层兑现，政府的引导效果不太明显，所以整体来说农民的节水意识并不是太高。近年国家与地方出台这些具体的可行的政策文件，就在从宏观政策上、从农民自身利益上敦促提高节水意识，践行节水生产。
2、提升灌溉效率
农业用水由纯公共产品转变为准公共产品甚至商品后，根据需求第一定律，对于作为农业生产必须要素的农业用水来说，在一定范围内，价格越高需求量会越低。农业用水的收费会促进农民主观上提高用水效率，进行节水生产，从而促进灌溉效率的提升、农业生产效率的提高以及农业产业结构的优化，这方面的经验也在发达国家得到了验证，特别是在中东地区的以色列，由于其所处地理位置地理因素的限制，水资源极为短缺，其采取的喷灌、滴灌、渗灌的农业生产灌溉模式，农业用水效率很高，十分值得我们学习和借鉴。
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第二章 孟楼试点水价改革问题
一、各参与方的实施困难的问题
在三年以来的跟踪调研中，笔者发现水价改革相关政策的实施并没有想象得那么顺利。在水价改革中，在国外市场经济条件下，水价改革主要是用水方与供水方两者之间的事情，政府只要在政策上予以引导，初始阶段财政上给予补贴就基本可以完成。但这些成熟的经验并不一定都适合中国的国情，在中国的水价改革政策下，参与方相对众多，主要参与方有财政局、水利局、物价局、乡镇政府、水务公司、用水户、农协以及灌区管理单位等单位，各参与方的执行力、工作效率有所不同就会导致水价改革政策执行的效率会有所影响，下面介绍参与各方的执行力问题。
（一）行政方的执行慢问题
1、基层乡镇政府的执行慢问题
2017 年 1 月水价综合改革实施方案出台，孟楼镇随后接到文件，开始着手于准备工作，该镇的土地流转也按照正常流程有序进行。随后下半年《邓州市引丹灌区孟楼试点镇农业水权交易实施细则》下发，为水权交易提供了明确的依据。2017 年年底《邓州市引丹灌区孟楼试点镇农业初始水权确权实施方案》出台，为 2018 年的水权确立提供了指导。2017 年主要是筹备阶段，吃透文件的精神、规划好实施流程，在 2018 年开始着手实施相关方案，孟楼镇选取 1 万亩耕地，组建了各级农民用水者协会总会，完成水权确权工作并发放水权证。2019 年在全镇陆续推广实施。
众所周知，乡镇政府作为政府管理体系的末端节点，长期直接与基层群众打交道，日常工作千头万绪，相对比较复杂，加上个别地方政府对上级布置的一些任务指标层层加码，导致乡镇的工作十分繁重。
在孟楼镇一年的日常工作中，首先要完成三大攻坚战任务指标，这三项任务是贯彻整个年度的，还要服务农户收麦种苗，防止麦秆焚烧，人大提案、政协议案的讨论，招商引资、基础设施建设、防汛抗旱、未成年人教育保护、信访稳定、党建、平安建设等工作，再加上乡镇本身工作人员不是十分充足，导致乡镇的工作出现一种现象就是哪项工作即将进入考核阶段或者上级马上就要来检查，其他的工作暂时往后放一放，集中力量完成即将面临检查考核的那项工作，这就出现了农业水价改革工作的进行具有阶段性推进的特点，导致水价改革的前期乡镇执行相对较慢。
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二、政策资金方面不足的问题
（一）当地政策执行难的问题
前面也上有所介绍，农民用水户在水价改革之前农业用水是不需要进行缴费的，在水价改革试行期间，他们的农业生产成本并未受到太大的影响。农业用水水费是当地财政给予补贴了的，但是随着当地政策持续实施相关的财政问题也随之显现。
在水票结算时，由于财政困难，水务公司的经营收入有限，财政无法拿出资金进行补贴，在 2019 年年末当地的节水补贴政策并未贯彻落实完毕，对水务改革参与方都带来一定的影响，政策实行的可持续性备受诟病，在 2020 年政府将采取各种措施来筹集资金来促进水价改革的推广。
（二）公共财政匮乏问题
2017 邓州财政总收入 20.1 亿元，支出为 70.2 亿，2018 年邓州财政收入 21.9 亿元，支出 75 亿元。2019 年的总收入数据还未发布，但财政一般公共预算收入与支出可供参考，收入为 18.0 亿，支出为 82.2 亿元，可见邓州的财政并不太宽裕。
即便如此，在 2017 年，灌区管理单位共计投资了 2049 万元，也在孟楼镇实施节水改造工程。其中投资 30 万余元对孟楼镇 5.57 公里灌溉渠道实施抗旱应急工程改造，提高了灌排能力，扩大了灌溉面积；投资 5.4 万元购置计量设备，陆续于 2018--2019 年安装完毕。但是需要提出的是，随着水务改革的进行，水票制度的实施，农户水票的节水补贴并未落实导致了水价改革推进中对一些政策的争议甚至于水票制取缔的讨论。
图 3-3 为大水漫灌
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第三章 孟楼试点水价改革问题分析.................................39
一、各参与方的实施困难的问题分析.................................39
（一）行政方的执行慢问题分析.....................................39
（二）利益相关方的执行难问题..............................40
第四章 国外农业用水价格改革经验...........................47
一、美国农业用水收费政策............................47
二、日本农业用水收费政策及灌溉技术.....................48
第五章 灌区农业用水价格改革建议.....................................53
一、完善水价改革运营机制.............................53
（一）建立健全行政部门工作协调机制.............................53
（二）建立促进农民用水者协会发展机制........................54
第五章 灌区农业用水价格改革建议
一、完善水价改革运营机制
在水务改革中，各参与方的执行效率不一，导致水价改革政策在具体落实中存在进度缓慢的问题，很有必要在提高各方的配合力度上采取一些措施来推进水价改革的进行。
（一）建立健全行政部门工作协调机制
在出台孟楼镇农业用水价格综合改革实施方案中，各部门虽然开会商定，并联合出台了文件，但是并没有成立专门的工作领导小组，明确责任主体、各自的分工，并且没有建立相关工作推进的进度台账，细化工作任务，这样才导致各部门在具体落实中没有时间计划可参考，导致改革进度推进不够
