本文是一篇公共行政管理论文，本人通过发放问卷调查并且访问社区工作人员和社区居民，深入调查了 J 社区卫生环境治理的现状和所面临的困境，以格里·斯托克的治理理论为研究基础，深入分析其背后的原因，认为在社区卫生环境治理问题中，政府应发挥其引导作用，对社会组织加大扶持力度，同时不能忽视居民的主体地位，社区卫生环境治理涉及的各个主体要明确自身的权限和责任，彼此之间加强沟通协调，最终形成自主自治的网络，为社区群众营造更加干净舒适的社区环境。
1 相关概念及理论阐述
1.1 相关概念
1.1.1 社区卫生环境
社区卫生环境是城市环境的微观组成部分，汪大海等学者认为社区卫生环境研究的内容主要是社区内的各种环境因素对社区居民活动产生的一系列反应。①蒋建国认为社区卫生环境是与居民日常生活密切相关的空间环境的卫生，包括社区街道、楼院、公共场所等区域的环境卫生状况；社区日常生活垃圾的清扫、运输和处理；社区环卫基础设施的建设、维护等。②彭玉丹通过对秦皇岛市某社区进行实地调研，认为社区卫生环境问题包含空气质量、水资源、固体废弃物、噪音、绿化面积、环境基础设施六个方面的内容③。
本文所关注的社区卫生环境，是社区空间环境的卫生情况，包括社区内环卫设施的建设和维护、公共场所的清洁卫生、社区存在的空气和噪音等污染三个方面。具体指社区内垃圾桶、垃圾站等环卫基础设施的数量充足、分布合理、规划有序；社区内道路、楼道走廊、市场等公共场所的干净整洁；社区内的污染覆盖物较少，舒适怡人。
1.1.2 社区卫生环境治理
有关治理的涵义，不同的学者有不同的理解。其中，全球治理委员会在 1995 年发布的研究报告《我们的全球伙伴关系》中，对治理进行了如下定义：“治理是各种公共的或私人的机构管理其共同事务的诸多方式的总和”④。不同的主体由于利益分配不均衡会面临冲突，这时政府便可以通过各种行动对冲突行为进行有效的调和。全球治理委员会对治理的定义得到了学者的普遍认同，比较具有权威性，因此成为研究治理活动的重要参考。李维鸣认为城市环境卫生治理是一个系统的活动，参与者要在遵循自然、经济、社会、历史发展规律的前提下，运用行政、经济等综合管理手段全面管理城市的土地和水等各种空间的环境卫生，通过大众媒体向城市居民进行生态文明的宣传教育，以维持城市环境的干净整洁，使居民的身心健康向良好发展，不断满足城市居民对生活质量和工作环境的需求，促进城市环境卫生和城市经济的共同发展①。
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1.2 格里·斯托克治理理论内涵
格里·斯托克作为西方治理理论的代表人物，在西方发达国家治理危机的背景以及经济全球化的大趋势下，科学地提出了治理理论的五个要素，本文将以其中的四点作为理论基础。
1.2.1 政府不是唯一的公共治理机构
传统政府的政治认为，国家有且只有一个权力中心，而且这个权力中心的建立要靠国家的统一来实现。但在具体的现实情况中，一些地方和地区存在着各种各样的机构，这些机构和国家之间也具有纷繁复杂的关系，所以应该认识到国家的中心不止一个。治理理论的其中一个目标就是要使人们能够注意到政府体制机构的这种复杂性。该理论同样讲述了一个事实情况，即私营和志愿机构作为公共治理机构，他们正在努力地提供各种服务并且积极投身于战略性决策的制定和执行过程，这同样需要人们的关注和重视。治理机构的权威的行使必须是合法的，主要表现在掌权当局的合法地位必须获得大众认可，只有这样才能持续有效地行使权力。如果缺乏大众认可，大众对一些改革规划缺乏信心，不能给予支持和拥护，那么就会影响治理机构调动和使用相关资源，并且阻碍了相互合作的展开和伙伴关系的建立。
1.2.2 治理过程中存在责任和界限模糊
过去，国家与市民社会之间长期存在相互制约关系，如今这种关系早已发生变化。公民在享受权利的同时也要承担相应的责任，而这种权利和责任应统一的公民身份目前已经得到大家普遍的接受和认同。治理理论表明第三部门的机构的出现使得治理主体更加多元化，也更容易出现责任的转移，这些机构存在于市场经济和公共部门之间的交界区域，他们纷纷致力于解决社会上的各种问题。治理理论认为，对于这些第三部门的机构应该在有效的范围内给予承认，他们虽然没有借助政府手中的正式资源，却为解决社会问题做出相应的贡献。而在治理过程中存在的责任困难是，政策制定者和大众由于缺乏沟通，不知道具体的有关事务由谁来负责，这就容易使得一出现问题公务人员开始推卸责任，更为糟糕的是，容易造成寻找替罪羊的局面，把失败或困难的缘由纷纷归结别人身上。在治理过程中，这些多元的治理主体应该对自己的责任和界限做到心中有数，通过建立明确的责任机制来避免因责任不清引发的推诿行为的屡次发生。
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2 F 市 J 社区卫生环境治理的现状及存在的问题
2.1 F 市 J 社区卫生环境治理的现状
J 社区坐落于 F 市河东街道的东部，占地总面积 16.5 万平方米，东起长春街以西、西至珲春街以东、北到新城路东段以南、南至临江路以北。该社区现有 44 栋居民楼，居民 3896 户，230 个居民小组，共 10687 人。社区党总支下设 10 个楼院党支部，20 个党小组，1 个非公企业党支部。目前组织关系在社区的党员有 588 名，在职党员 406 名。河东地区唯一的集贸市场纵横社区中心，学校、车站、网吧、银行、酒店等商业网点及企事业单位共 309 家。社区居住人群多数并轨、转制单位职工，属于典型的杂居院社区。
近年来，许多城市都把创建国家卫生城市作为城市发展的目标之一，F 市为了营造良好的城市卫生环境也出台多方举措，通过《F 市创建国家卫生城市实施方案》，提出力争建成国家卫生城市，①《方案》明确爱国卫生组织管理、市容环境卫生、环境保护、重点场所卫生等八个大类 40 个主要指标及各区县政府、各相关单位部门的具体任务及分工，要求各县区、各部门结合实际、以完善卫生设施、强化城市卫生管理为重点，强力组织实施推进，着力突破关键环节，全面达到国家卫生城市标准。F 市相继开展了很多卫生整治活动，比如 2019 年，全市统一集中开展了春季清洁月环境卫生整治行动，号召全市上下协力推进，共同整治公共环境卫生问题，改善居民小环境，净化城市大环境，提升城乡环境质量。
J 社区也响应国家和政府号召，开展多项活动进行社区卫生环境治理。通过开展居民区卫生整洁行动，全面及时清除社区道路两旁的杂物、卫生死角残存的废弃物、集贸市场剩余的垃圾、居民日常的生活垃圾以及翻新整修后的建筑残土等，对占道经营、私搭乱建等行为予以制止和处罚，规范居民和商户行为，使社区卫生环境更加干净有序。但是 J 社区作为一个开放式的老旧小区，其积存的卫生环境问题并不能只靠一次两次的卫生整治行动来得到有效解决，还需各方多措并举，不断提升其治理水平。
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2.2 F 市 J 社区卫生环境治理存在的问题
我国政府在过去的传统体制下，一直是采取统包统揽的方式管理环境卫生，这种管理和提供服务的模式比较僵化。随着时代的发展，经济日新月异，城镇化在加速推进，大包大揽的模式已经不适合现在的需求，体制弊端也日益暴露。虽然政府也在不断完善和修整，城市环境卫生管理取得了一定的成绩，但是由于这种运行方式导致的问题具有长期性和滞后性，很多环境卫生的弊病难以彻底根除。比如 J 社区的卫生环境仍旧存在“脏、乱、差”现象，治理效果不尽如人意，影响了居民的日常生活，也阻碍了美好城市的建设，成为现代化城市建设的一大“心病”。通过对J 社区进行调查问卷和访谈，其卫生环境治理存在以下几个方面的问题：
2.2.1 社区环卫基础设施不足且分布不合理
J 社区作为典型的城市老旧社区，可以说见证了 F 市几十年的成长，现在已然跟不上时代的发展，公共服务不到位，街路老、楼院老、设施老，直接影响居民的生活质量，其中环卫设施的不足主要表现在垃圾桶、垃圾站和公共厕所等数量难以满足居民对环境的要求：
首先，社区内垃圾桶的数量较少，不能满足居民需求。目前 J 社区内垃圾桶共147 个，其中每栋楼前放置 3 个，广场、市场等空地共放置 15 个，根据住房城乡建设部关于发布国家标准《城市环境卫生设施规划标准》的公告，生活垃圾收集点的服务半径不宜超过70 米①，这些垃圾桶的数量还不足以满足居民的现实需要。此外，由于垃圾桶的盖子呈敞开状态或者盖子损坏导致垃圾桶没有封闭，夏季天气炎热，垃圾分解腐烂速度加快，散发刺鼻的气味，引来苍蝇和蚊虫，并滋生细菌污染环境；而冬天垃圾污水遇冷成冰，给居民出行带来安全隐患。其次，社区内公共厕所少，存在市民上厕难的现象，据调查，J 社区仅有 1 个公厕且距离居民楼较远，有时仅有的公厕也处于关闭状态，远远不能满足群众需要。菜市场的摊贩表示，由于公厕距离远，只能跑到马路对面的医院上厕所，一来一回就要二十多分钟，有时耽误了不少生意，或者借助附近超市或餐馆的卫生间，一次两次还可以，长期也给他人造成不便和困扰。
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3 F 市 J 社区卫生环境治理问题的原因分析 ........................... 18
3.1 政府的重视程度不够............................. 18
3.1.1 政府的监管不到位........................... 18
3.1.2 卫生环境治理的投入不足....................... 19
4 F 市 J 社区卫生环境治理的完善路径 ............................. 24
4.1
